2009年11月24日在四川省第十一届人民代表大会常务委员会第十二次会议上
四川省林业厅厅长　　王　平

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　《四川省湿地保护条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）已经2009年6月23日省人民政府第35次常务会议讨论通过，现提请省人大常委会审议。我受省人民政府的委托，现就《条例（草案）》作如下说明：
　　一、立法的必要性
　　湿地被誉为“地球之肾”，具有涵养水源、净化水质、蓄洪防旱、调节气候和维护生物多样性等重要的生态功能。湿地和森林、海洋并称为全球三大生态系统，其中湿地是价值最高的生态系统。据联合国环境署2002年的权威研究数据表明，1公顷湿地生态系统每年创造的价值高达1．4万美元，是热带雨林的7倍，是农田生态系统的160倍。保护湿地，实现湿地资源可持续发展利用，是维护生态安全和建设生态文明的重要举措，对实现科学发展，构建和谐社会，具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。
　　四川湿地面积421万公顷，占全省幅员面积的8.7%，是我省生态安全体系的重要组成部分和经济社会可持续发展的生态基础。我省湿地类型丰富，有沼泽湿地、河流湿地、湖泊湿地及人工湿地等，其中川西地区的高原泥炭沼泽湿地面积全国第一，是我国西北地区荒漠化向东南方向发展的天然屏障，对缓解全球气候变暖具有重要意义；河流湿地是长江、黄河上游重要的水源补给区；九寨沟、海子山、黄龙等高山湖泊独具特色。
　　近年来，我省湿地保护工作不断加强，取得了一定成效。据四川省林科院自1999年以来连续进行定量监测和评估，我省湿地生态系统提供的服务功能总价值为2963.35亿元（不含人工水稻田）。其中大气调节478.95亿元，占16.2%；水分调节1553.21亿元，占52.4%；环境净化671.55亿元，占22.7%；生物多样性保育50.48亿元，占1.7%；生态景观及科研文化209.16亿元，占7.1%。
　　但我省湿地保护工作依然存在一些不容忽视的问题:一是湿地面积萎缩、功能退化。受全球气候变暖等自然因素和过度放牧、挖沟排湿等人为因素影响，许多重要的沼泽地、湿原、泥炭地、湖泊等消失或面积骤减。如若尔盖高原湿地，1985年有湖泊17个，总面积2165公顷，15年之后仅剩下11个，总面积减少至1323公顷，减幅达38.5%；1975年有沼泽面积40万公顷，到2006年已不足31万公顷，大量沼泽湿地退化为干草甸。二是湿地生物多样性受到严重干扰，数量减少。许多重要动植物种类被掠夺性猎捕和采集。从1992年到2005年间，泸沽湖湿地鸟类总数锐减，从34种下降到22种，降幅达35.2%。三是湿地污染严重。经济社会发展过程产生较多的“三废”造成江河、湖泊湿地水质下降。这些问题已引起各级政府和社会各界的广泛关注。为使湿地资源得到有效保护和可持续利用，制定《四川省湿地保护条例》十分必要。
　　二、立法过程
　　2008年5月，省林业厅向省政府报送了《四川省湿地保护条例（代拟稿）》。随后，省政府法制办书面征求了省直有关部门和市、州政府的意见，并到阿坝州、甘孜州进行立法调研，广泛听取了州、县政府有关部门和若尔盖、红原、九寨沟、松潘、阿坝等县林业局以及中科院成都生物所有关专家的意见，实地考察了湿地保护工作开展情况。2008年9月，省人大农委办、省政府法制办和省林业厅到黑龙江省进行了湿地立法学习和考察。之后，省政府法制办组织对代拟稿进行了修改，再次征求了省监察厅、省财政厅、省水利厅、省建设厅、省国土资源厅、省环保局和省编办的意见，并就有关意见分别与省林业厅、省水利厅、省建设厅进行了协调。在充分吸收各方面意见，并学习借鉴黑龙江、甘肃、陕西、湖南、广东、辽宁、江西、内蒙古等兄弟省区做法和立法经验的基础上，经反复修改，形成了《条例（草案）》。2009年7月，经省人民政府第35次常务会议讨论通过后，提请省人大常委会审议。
　　三、几个主要问题的说明
　　（一）关于湿地的定义。国际《湿地公约》对湿地定义的范围比较宽泛，包括了海洋和海岸湿地等类型。而四川具有的江河、稻田等湿地类型的保护已有《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国基本农田保护条例》和《四川省〈中华人民共和国水法〉实施办法》等相关法律、法规进行规定，故《条例（草案）》没有将其纳入调整和保护范围。本条例调整和保护的湿地范围仅限于具有重要生态功能的湿地。为此，草案第三条规定：“本条例所称湿地是指具有重要生态功能的常年或者季节性的天然或人工的潮湿地域，主要包括沼泽地、湿原、泥炭地、湖泊等生态功能明显的水域”。
　　（二）关于湿地管理体制。根据国务院办公厅《关于加强湿地保护管理的通知》（国办发[2004]50号）和《关于印发国家林业局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发[2008]93号）中有关部门职责分工内容，草案第五条规定：“县级以上地方人民政府林业行政主管部门负责湿地保护的组织、协调、指导和监督工作。县级以上地方人民政府发展改革、国土资源、建设、水利、农业、环境保护、畜牧等部门在各自职责范围内做好湿地保护工作”。
　　（三）关于湿地的保护措施。草案第八条和第十一条关于湿地资源调查和湿地保护规划的规定是为科学保护提供依据而制定；第十二条关于建立湿地自然保护区的规定和第十七条关于对一系列禁止性行为的规定都是实践证明对湿地保护有力、有效的措施，故草案将其吸收了进来。
　　（四）关于湿地资源的合理利用。科学、合理地利用湿地资源，是湿地保护的目的之一。为此，草案第十八条规定：“开发利用天然湿地资源应当按照湿地保护规划进行，不得破坏湿地生态系统的基本功能，不得破坏野生动植物栖息环境”。
　　（五）关于建立湿地生态效益补偿制度。各级人民政府对湿地保护负有重要的责任。目前，国家已建立森林生态效益补偿制度，2009年的中央1号文件又明确提出了启动湿地等生态效益补偿试点的要求。实行湿地生态效益补偿制度，可以有效建立湿地保护补偿机制，解决部分湿地保护经费来源问题。为此，草案第四条作出原则性规定：“按国家规定实施湿地生态效益补偿制度”。
　　（六）关于罚款金额。草案第二十条第一至四项规定的罚款金额，是参照黑龙江、甘肃、广东、辽宁等省湿地保护地方性法规的相关规定，并结合我省实际情况而确定的。
　　（七）关于委托处罚的问题。我省湿地自然保护区，主要集中在三州，但当地设立的湿地自然保护区管理机构没有法定的行政处罚权，而有行政处罚权的政府有关部门又鞭长莫及，到湿地自然保护区内去执法面临路途遥远、执法成本高等困难，难以对破坏湿地行为进行及时有效的控制和处罚。为此，根据《行政处罚法》关于委托处罚的规定，草案第二十一条规定：“县级以上地方人民政府有关部门可以委托湿地保护管理机构在湿地自然保护区内实施相应的行政处罚”。
　　以上说明连同《条例（草案）》，请一并审议。