2003年11月24日在四川省第十届人民代表大会常务委员会第六次会议上

四川省邮政局局长　刘明光

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　我受省人民政府的委托，对《四川省邮政条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明：
　　一、制定《条例（草案）》的必要性
　　邮政是保障国家信息安全和公民通信权的重要手段，是社会公用基础设施，是国民经济和社会各项事业发展的先行行业。长期以来，邮政部门承担了为社会提供普遍服务的义务，有力地保障了国家信息和公民的通信权利。四川邮政充分利用自身独特优势和资源，主动为地方经济建设服务，为加快实施中央西部大开发战略的步伐，改善我省投资环境，促进全川社会进步和经济发展，起到了非常重要的作用。
　　进一步加快邮政事业发展，以适应社会主义市场经济和改革开放的需要，满足人民群众日益增长的通信需求，是国家今后相当长时期内的一项重要任务。从1998年底邮电分营起，我省邮政部门已经独立运营将近五年。近五年来，在各级党委、人大、政府和社会各界的关心、支持下，经过全省邮政干部职工的辛勤努力，我省邮政事业在管理体制、通信能力、经济效益、服务质量、社会地位、队伍面貌等方面都发生了深刻的变化，取得了显著的成就。但是由于种种原因，我省邮政事业的持续发展也面临着许多困难和问题，主要表现在：第一，作为我省社会基础公共设施重要组成部分的邮政设施建设严重滞后，大部分城镇建设未按国家有关规定规划建设邮政设施，直接制约着邮政事业的发展；第二，邮政建设资金严重不足，很多的县邮政局、所尤其是农村支局、所经营条件很差，设施破旧得不到改善，影响了广大群众的用邮需求；第三，在城市建设中需拆迁邮政设施的用地及资金补偿政策和规定，得不到具体落实，使邮政服务无法顺利开展；第四，邮政部门承担普遍服务义务，特别要承担机要通信、党报党刊发行、义务兵信件及盲人读物免费寄递等，由此而带来的费用支出，得不到必要的补偿，造成企业的巨额亏损；第五，邮政运输尤其是“三州”等地的邮运安全，甚至邮政工作人员的生命遭受不法侵害，安全得不到保障。
　　我国于1986年和1990年分别制定了《中华人民共和国邮政法》、《中华人民共和国邮政法实施细则》，这些法律、法规制定时间较早，条文过于原则，操作性不强，十多年来我国及我省经济、社会已发生巨大变革，上述某些条款已不适应形势的发展和变化。省人大常委会1996年制定的《四川省邮电通信管理条例》，也由于邮电体制改革和国家新颁布了《电信条例》，于2001年经法定程序废止。近年来，我省邮政市场秩序混乱，恶性竞争激烈，违法违规经营、侵犯邮政专营权的现象十分突出，严重危害了国家利益和信息安全，损害了公民和企业的合法权益，扰乱了正常的邮政通信秩序，阻碍了邮政事业的健康发展，影响了邮政部门依法履行政府赋予的行业管理职能。
　　有鉴于此，在《四川省邮政管理办法》（省政府令第155号）的基础上，尽快制定通过一部与我省新形势相适应的邮政地方性法规，是非常必要和迫切的。
　　二、起草《条例（草案）》的主要依据和过程
　　起草《条例（草案）》的主要依据是：《中华人民共和国邮政法》，《中华人民共和国邮政法实施细则》，国务院办公厅《关于印发国家邮政局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔1998〕97号），《仿印邮票图案管理办法》（2000年信息产业部第4号令），《邮政用品用具监督管理办法》（2001年信息产业部第13号令）、《集邮市场管理办法》（2000年国家邮政局、国家工商行政管理局第1号令）。同时还参考和借鉴了北京、陕西、云南、江苏等省市制定的邮政地方性法规。
　　从2002年11月起，根据省人大常委会、省政府的立法计划安排，省邮政局成立了立法项目起草小组，着手进行起草准备工作，并形成了《条例（草案）》的初稿。2003年4月，我局向省政府报送了《四川省邮政条例（草案）》（代拟稿）。省政府法制办在半年的时间内，广泛征求了财政、建设、公安、交通、国土资源、民政、工商、物价、质量技术监督、新闻出版、成铁等省级有关部门和成都、德阳、资阳、广元、达州、遂宁、甘孜、阿坝等市州政府的意见，并到成都、南充、遂宁、巴中市等地进行了调研，认真听取了相关部门、基层政府机构、管理相对人、用户代表和法律专家的意见，同时在省政府政务服务中心网站上，向公众征求修改意见。在吸收各方面意见的基础上，经过反复讨论修改、论证，形成了《四川省邮政条例（草案）》（送审稿）。该《条例（草案）》已于2003年11月14日经省人民政府第21次常务会议通过。
　　三、需要说明的几个问题
　　（一）关于邮政普遍服务的政策优惠和扶持
　　《万国邮政公约》第一条规定“各会员国应注意使所有使用者／客户能够享受普遍的邮政服务，即以合理的价格在领土的每一角落提供经常、优质的基本邮政服务”，第22届万国邮联大会通过的《北京邮政战略》规定，各成员国应当注意使所有邮政业务的使用者／客户享有普遍服务的权利。邮政普遍服务的本质是邮政企业代表国家行使的一项基本公共职能。我省地域广阔，人口众多，是多民族聚居的西部经济不发达的农业大省，邮政业务发展水平不高，普遍服务负担沉重。据2002年调查统计，四川邮政因承担机要通信、党报党刊发行、义务兵信件免费服务、盲人读物免费寄递等普遍服务，造成2亿元的政策性亏损。目前我省邮政局所、服务网点总数为6196处，其中设在农村的局所、服务网点就占5362处，农村投递线路9952条，单程总长度18万公里，服务于四川农村6900万人口，因农村邮政普遍服务亏损3亿元。甘孜、阿坝、凉山三个少数民族自治州共有邮政局、所350处，加上建设投入，全省邮政每年要补贴“三州”1个多亿。邮政服务已成为当地人民群众，特别是边远山区、少数民族牧区主要的通信手段。当今世界大多数国家，均存在邮政因承担普遍服务造成严重亏损的情况，而美国、德国、俄罗斯、日本等国均从立法上对邮政普遍服务加以扶持和保护，政府对邮政部门的亏损给予补偿和政策优惠，以确保邮政承担普遍服务的政府职能的顺利实现。《条例（草案）》第五条规定：邮政企业是经营邮政业务的国有公用企业，承担向社会提供普遍服务的义务，各级人民政府应给予必要的扶持和政策优惠。第九条第一款规定：邮政企业依照城市规划自行建设邮政服务设施的，邮政服务设施用地由县级以上人民政府依法批准划拨，免征城市建设配套费。第十条规定，城市街道、广场、公园等公共场所应当按照方便群众的原则设置信筒（箱）、报刊亭、邮亭、阅报橱窗等设施，纳入当地城市建设规划，由邮政企业按照规划统一报建、统一管理，免收城市道路占用费。上述规定，是采纳和借鉴了云南、陕西、山东等省的立法经验，保留了省政府规章《四川省邮政管理办法》相关内容。
　　（二）关于邮政基础设施的规划与建设
　　邮政设施是国家重要的基础设施，是城镇建设的公用设施，是保障邮政普遍服务的物质条件和前提。目前我省邮政设施规划与建设严重滞后，城镇邮政局所、服务网点设置相对较少，大部分支局所房屋破旧狭小，设施简陋，城市公共场所、居民住宅小区信报箱、报刊亭安装率低，新建城镇居民住宅区、开发区、工矿区、大中专院校等未配套建设邮政设施。这些状况，严重影响了广大群众物质文化水平的提高和用邮的需求，也影响了当地经济的发展。要加快我省邮政设施建设，首先需要各级人民政府将邮政设施建设纳入当地国民经济和社会发展计划；其次，邮政是国有公用企业，承担为社会提供邮政普遍服务的义务，迫切需要各级政府及各部门的大力支持和配合，以及社会各界对邮政事业发展的理解、关心。在我国北京、上海、广东等经济发达的城市中，邮政设施建设已做到了与经济建设相适应并适当超前。《条例（草案）》第四条规定：各级人民政府应当把邮政建设纳入国民经济和社会发展计划，保障邮政服务与经济和社会发展相适应。第八条规定，城市规划、计划、建设行政主管部门在分别审查建设工程项目的规划、初步设计、施工图设计文件时，对未按照邮政建设规划配套设置邮政服务网点或建设邮政服务设施的，不予批准。第九条规定，邮政设施用房由建设单位按规划要求出资配套建设的，建设单位应按不高于房屋建筑成本价出售给邮政企业使用。第十二条规定，已建成并投入使用的楼房未按照规定设置邮政信报箱的，由楼房产权单位或者住宅小区管理单位负责补建，也可以委托邮政企业统一补建，费用由产权人承担。为了保证设施用地和用房用于办理邮政业务，第九条还规定，依法划拨的邮政服务设施用地必须用于建设邮政服务设施，不得挪作它用。
　　（三）关于用户权利的保障和邮政部门的义务
　　邮政部门始终应把保护用户合法权利，为社会提供优质的邮政服务摆在各项工作的第一位。《条例（草案）》第一条规定：为维护国家利益和用户合法权益，保护通信自由和通信秘密，加强邮政管理，促进邮政事业发展，制定本条例。这是立法的宗旨和目的。为提高邮政企业服务质量，保证邮政新用户用邮的及时性，第十七条规定：对具备投递邮件条件的新用户，邮政企业应当自办理邮件投递登记手续之日起5个工作日内安排投递。针对邮递人员上门服务的特殊需要，第十九条规定，邮政工作人员上门为用户提供服务时，住宅小区、住宅楼房的物业管理部门或者收发人员应当予以配合。为了增强邮政企业及其工作人员的责任，第二十五条对邮政企业及其工作人员禁止性行为作了明确规定。为了促进邮政企业开拓创新，拓展服务领域，第十四条、第二十条对邮政企业增强普遍服务能力，拓展邮政业务，特别是延伸服务作了要求。为了规范邮政企业的服务，方便用邮群众，同时也为了避免城市改造中随意拆除邮政标识，第十五条规定，邮政企业应当在营业场所的显著位置设置明显的、符合国家规定的邮政标识，公布本地邮政编码、营业时间，并在营业场所内公布业务种类和资费标准。在邮政信筒（箱）上标明开筒（箱）的频次和时间。邮政企业应当按照规定的频次、时限和投递范围，迅速、准确地投递邮件。
　　关于农村、牧区的邮件投递问题。根据《邮政法实施细则》的规定，农村、牧区的邮件，根据交通条件和邮件量的具体情况，一般投递到乡或者行政村的固定地点。我省目前一般只能投递到乡，乡、村以下的投递“由乡人民政府或者村民委员会与邮政企业或者分支机构协商妥交收件人的方式”。鉴于目前我省邮政企业普遍服务任务重、经营严重亏损的现状，要求邮政企业在农村、牧区将邮件投递到户还难以做到。因此，为了更好保证农村、牧区的邮件投递，省法制办广泛听取了乡镇基层政府、用户代表、基层邮政局所和投递员代表以及立法咨询委员的意见；增加了乡（镇）人民政府和村民委员会对于农村、牧区邮件投递上的一些义务性规定。第十八条第二款规定：寄达农村、牧区的邮件，邮政企业负责投递到乡、镇。乡镇以下的邮件可由乡（镇）人民政府或者村民委员会与邮政企业或者分支机构协商妥交收件人的方式，并签订合同；乡（镇）人民政府应当负责邮政企业在乡、村设立邮政服务代办点。
　　（四）关于邮政市场监管与法律责任
　　《条例（草案）》第二十九条规定，邮政部门对邮政市场实施行业管理，邮政企业根据需要可以委托社会组织或个人代办邮政业务，并由邮政企业与代办者按合同法规定签订合同。第五章中关于邮政行业管理主体资格及行政处罚权的设定，是根据《中华人民共和国邮政法》第二条和《邮政法实施细则》第二条、第三条规定，“省邮电管理局是地区邮政管理机构”，“市、县邮电局经邮电管理局授权管理该地区的邮政工作”，以及国务院批准国家邮政局“三定”方案而设置的，明确了邮政部门具有独立的行政管理主体资格。近年来，我省邮政市场尤其是信件寄递、集邮、邮政用品用具市场秩序混乱，管理缺乏依据，已严重危害了国家利益和用户合法权利，扰乱了正常的经济秩序。对于《邮政法》制定时未预见或者未涉及的问题，《条例（草案）》根据我省实际情况，并参照兄弟省经验具体规定了邮政部门依法管理邮政市场，独立行使行政处罚权，细化了相关处罚条款，具有可操作性，是符合立法基本精神的，有利于进一步加强邮政工作建设、管理和职责，为我省邮政事业持续、快速、健康发展营造更好的法制环境。
　　以上说明连同《条例（草案）》，请予审议。