甘孜藏族自治州人大常委会
四川省人大常委会：
现就《甘孜藏族自治州实施〈四川省旅游条例〉的变通规定》（以下简称《变通规定》）作如下说明：
一、制定《变通规定》的必要性
我州地处川、滇、藏、青四省（区）六地交界处，区位优势较好，幅员面积153万平方公里，是我国第二大藏区的重要组成部分。全州旅游资源富集，品位高、组合好、综合性强，融神奇壮美、瑰丽多姿的自然景观和底蕴深厚、特色浓郁的康巴文化为一体，具有独特性、唯一性和不可替代性。我州是康巴文化的发祥地，是中国香格里拉生态旅游区的核心区，是四川乃至中国西部旅游发展的后劲所在，被世界旅游组织定位为“中国推向世界的自然生态旅游和康巴文化旅游目的地”。但是，我州经济社会发展滞后，旅游起步晚，基础设施差，资源优势尚未转化为经济优势。州委、州政府高度重视旅游业的发展，把旅游业作为国民经济的重要支柱产业加以培育。近年来，旅游业得到了快速发展，已初步形成了包括旅行社、旅游交通、宾馆饭店、餐饮、娱乐、景区、商品购物和旅游资源在内的综合产业体系。2007年全州共接待国内外游客315万人次，实现旅游总收入2344亿元，相当于全州GDP的29％。2008年受拉萨3·14事件和汶川5·12大地震的影响，我州旅游业大幅下滑，旅游产业遭受巨大损失。2009年全州努力克服3·14事件、5·12大地震，国际金融危机、甲型H1N1流感等诸多不利因素的持续影响，始终围绕提振信心、恢复人气这一目标，全州接待游客27003万人次，旅游收入1778亿元，实现了旅游业恢复增长。旅游产业对全州经济社会发展的贡献越来越大，支柱产业的地位基本确立。
《四川省旅游条例》颁布施行以来，为优化我州的旅游发展环境、规范旅游市场秩序起到了积极的作用，但是随着我州经济社会发展，在旅游资源开发利用、管理等方面出现了一些新情况和新问题，主要表现在：第一，我州旅游业的发展与社会经济的发展不协调。近年来，全州旅游业发展步伐不断加快，但市场发育程度低，旅游基础建设严重滞后，旅游城镇综合功能差，融资渠道狭窄，旅游从业人员的综合素质低，规范旅游市场的任务还十分艰巨，影响了我州旅游业高质量、持续快速发展。第二，我州旅游资源的最大优势是自然生态资源和康巴文化资源，合理开发利用和保护好旅游资源，是实现旅游产业可持续发展的基础。全州有国家级风景名胜区1个10处、世界遗产1个、中国世界遗产名录预备名单5处、世界“人与生物圈”保护网络成员1处、国家4A级旅游景区3个、国家级自然保护区4个、国家森林公园5个、国家地质公园1个、全国重点文物保护单位6个、国家级非物质文化遗产21个，已开放的藏传佛教寺庙和伊斯兰教、基督教、天主教等各类宗教活动场所500余处。保护好这些支撑我州旅游业发展的高品位自然和文化资源，对我州旅游业可持续发展尤为重要。第三，旅游业的促进和保障机制、协调机制尚未完全形成，规范旅游市场秩序的相关规定不健全，旅游行政执法体系有待进一步完善。第四，旅游中介组织、行业协会在市场经济条件下进行自律管理的职能和作用尚未得到充分发挥。为进一步促进我州旅游业的发展，有效地保护和开发旅游资源，合理调整政府主管部门、行业协会、旅游经营者、旅游者等方面的关系，维护旅游市场秩序，营造良好的旅游发展环境，保障旅游者和旅游经营者的合法权益，制定《变通规定》十分必要。
二、制定《变通规定》的指导思想、基本原则和目的
制定《变通规定》的指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，紧紧围绕州委、州政府提出的“一个目标、五篇文章、六大支柱、四项建设”的社会经济发展总体思路，在加快推进旅游业发展进程中，坚持以人为本，人与自然和谐发展；坚持以科学规划、合理开发、永续利用，正确处理好旅游业持续发展、农牧民增收致富与保护生态环境三者的关系；坚持旅游、生态、社会效益并重，促进旅游业的可持续发展，促进甘孜州跨越发展和长治久安。
制定《变通规定》基本原则：一是保护与利用并举、开发与规范同步的原则，着力解决旅游产业深层次的矛盾；二是实事求是、与时俱进的原则，着力解决我州市场化程度较低与高质量、高速度发展旅游产业的矛盾；三是强化对旅游产业的促进和保障作用的原则，既能有效地对我州旅游产业的发展进行宏观调控又能进行微观管理。
制定《变通规定》的目的：按照科学发展观的要求，根据自治州旅游业发展需要，明确自治州各级政府和相关部门在旅游管理中的职责；保护和合理开发利用旅游资源；规范旅游市场秩序，维护旅游者和旅游经营者的合法权益；促进我州旅游业又快又好发展。
三、《变通规定》的起草过程
根据州十届人大常委会的立法计划安排，2010年1月6日州人大常委会召开了关于制定《甘孜藏族自治州实施〈四川省旅游条例〉的变通规定》的工作方案座谈会议，对《变通规定》起草工作作了部署。州人民政府十分重视起草工作，并于2010年2月成立了由分管副州长任组长的《变通规定》领导小组，由州旅游局负责起草工作。起草小组认真开展调查研究，收集整理相关法律、法规、政策等信息，向省旅游局及法律专家征询意见和建议，形成了初稿。在3月召开的全州旅游工作会上，广泛征求参会人员的意见。为确保制定的《变通规定》具有较强的针对性、实效性和可操作性。6月21日至7月31日州人大常委会分管领导、相关委员会和州政府起草小组在广泛征求意见的基础上，一方面赴云南大理州、迪庆州和省内阿坝州等民族自治地区进行学习考察；另一方面赴州内康定、泸定、丹巴、九龙、稻城、理塘、雅江和海螺沟景区管理局等重点旅游县和重点旅游景区开展立法调研，形成了《变通规定》的草稿。2010年8月又先后征求了州级相关部门和旅游企业意见，对《变通规定》草稿作了认真修改。在多方反复论证、征求意见的基础上，五易其稿，形成了《变通规定》送审稿。州政府法制办对送审稿进行了审查，提出了书面的审查意见，州旅游局按照审查意见对《变通规定》作了再次修改和完善。州政府法制办于8月12日以甘府法制办〔2010〕31号文提请州人民政府审议，甘孜藏族自治州人民政府以甘府函〔2010〕118号议案提请州人大常委会审议。州十届人大常委会第十六次会议对该《变通规定（草稿）》进行了一审。会后，州人大常委会城环资工委、州人大法制委员会会同《变通规定》起草小组成员根据常委会组成人员审议提出的审议意见，对《变通规定（草案）》进行逐条修改，形成《变通规定（草案）》一审稿后的征求意见稿。按照工作方案及程序要求，将《变通规定（草案）》一审后征求意见稿印发州人大常委会领导、州人大各专委会、常委会各办事机构，各县人大常委会、州级有关部门、海螺沟景区管理局和州内主要涉旅企业再次征求意见；同时，由州旅游局上报省旅游局征求意见。10月13日，州人大常委会分管副主任召集州人大常委会城环资工委、州人大法制委员会和《变通规定》起草小组成员专题会议，在综合各方面意见的基础上，对《变通规定》（一审后征求意见稿）进行了修改，州十届人大常委会第十七次会议对《变通规定》进行了二审，形成《变通规定》（二审稿）。11月1日州人大常委会按照《四川省民族自治地方自治条例和单行条例报批程序规定》的有关规定，将《变通规定》（二审稿）上报省人大民宗委征求意见。省人大民宗委在广泛征求省级有关单位意见并积极协商的基础上，对《变通规定》提出了修改意见。12月6日州人大常委会分管领导组织州人大法制委、常委会城环资工委等部门负责人对省人大民宗委提出的修改意见进行了认真研究，对《变通规定》条文作了进一步修改。2010年12月6日州人大常委会党组向州委提请审批《条例》的请示，2011年1月5日州委常委会议对《变通规定》进行了专门研究，并以甘委〔2011〕2号文批复：同意州人大常委会按法律程序提交州十届人民代表大会第四次会议审议。2011年1月13日甘孜藏族自治州第十届人民代表大会第四次会议审议通过《变通规定》。
四、《变通规定》的主要内容和特点
《变通规定》从旅游业促进与发展，资源保护、旅游经营、旅游监督管理、法律责任等方面，结合我州旅游业发展实际，就相关条款进行了适当变通。《变通规定》共三十条。
（一）关于管理体制和职能
为了进一步加快旅游业的发展，迫切需要解决我州旅游管理中部门职能交叉问题。《变通规定》从以下两个方面作了规范：
一是在《变通规定》第三条第一款明确了政府在旅游管理中的职能，即自治州、县人民政府应当将旅游业的发展纳入国民经济和社会发展规划，建立旅游工作协调机制，制定促进旅游产业发展的政策，协调解决旅游产业发展中的重大问题，组织有关部门和单位建立健全旅游救援体系，制定重大旅游安全事故防范和处置预案，并协调实施。
二是在《变通规定》第三条第二款中明确了政府相关职能部门的职责，即自治州、县人民政府相关职能部门依照法律法规规定，按照各自的职责共同做好旅游业的监督管理和协调服务工作。
（二）关于资源的保护和开发利用
一是旅游资源保护与开发旅游资源是旅游业发展的基础，应当在严格保护的前提下，合理开发利用。《变通规定》第四条规定了旅游发展规划的编制程序和要求。
二是为了防止有特色的古镇等旅游开发中的重复建设，处理好开发与传统文化、建筑风貌保护的关系，保证建设项目与旅游规划协调一致，《变通规定》第六条规定利用民族文化资源，有文物价值的历史建筑和其他历史文化资源开展旅游经营的，应当尊重民族风俗习惯和宗教信仰，保护民族、宗教特色和历史风貌。新建、改建、扩建的旅游建设项目应当与其民族、宗教特色和历史风貌相协调。重点旅游地区城镇的新区规划和旧区改造，应当统筹规划城镇的旅游功能。建筑风格应突出民族和地域特色，并与周围景观相协调。
三是《变通规定》第七条规定：开发旅游资源和建设旅游设施，应当遵守有关环境和资源保护的法律、法规，依法进行环境影响评价。自治州辖区内，对国家级风景名胜区、国家级自然保护区、国家级森林公园、国家地质公园和国家级重点文物保护单位区域以外的旅游建设项目，根据环境容量和市场需求确定合理的投资规模，由州有关行政主管部门自行核准。自治州实施重大交通基础设施建设项目时，应当对旅游配套设施建设同步规划、同步立项、同步建设、同步检查验收。
四是针对当前我州部分宾馆饭店、旅游民居接待户无序竞争，在旅游旺季哄抬房价、淡季低价倾销客房，价格混乱，严重损害了我州旅游的对外形象，损害了组团旅行社的合法利益，为稳定旅游沿线的宾馆客房价格，调动组团社的积极性。《变通规定》第十九条第二款对在旅游旺、淡季囤积客房、哄抬房价、低价倾销客房、牟取暴利，损害我州旅游形象的行为，专门作了规定。
（三）关于旅游资源有偿使用制度
近年来，随着我州旅游资源开发利用进程的加快，有的业主为获取最大利润，违反旅游规划，造成了旅游资源的破坏。为了加强旅游资源统一管理，合理开发利用旅游资源，增强自治州对旅游资源的优先开发利用和管理领域的自治权，体现国家和自然人、法人或者其他组织在民族自治地方开发资源，进行建设的时候，照顾民族自治地方的利益，促进民族自治地方经济发展；体现对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿和“开发者付费、受益者补偿、破坏者赔偿”的原则；依据《民族区域自治法》、《国务院实施〈民族区域自治法〉若干规定》、《四川省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》等法律法规的规定，在《变通规定》中作了相关规定。
一是《变通规定》第十三条中规定：在自治州境内获得景区（点）开发经营权，从事为旅游者提供交通、游览、住宿、餐饮、购物、娱乐、信息等服务的法人、各类经济组织和个人，应当在旅游资源开发经营所在地进行注册登记、依法缴纳税费。
二是在《变通规定》第九条中规定：自治州实行旅游资源有偿使用制度，按照市场化配置资源的多种方式公开有偿出让旅游资源开发权。
（四）建立旅游资源开发利益共享机制
建立旅游资源开发利益共享机制是制定《变通规定》的重点。近年来，随着资源开发进程的加快，我州因资源开发引发的利益矛盾纠纷日益增多，有的甚至引发群体性事件，既危害了社会稳定，又破坏了发展环境。究其原因，根源在于在资源开发中利益分配不尽合理，政府、企业、群众之间的权益和责任不对等，当地群众的生存及长期发展问题未能得到有效解决。因此，只有创新资源开发模式，建立资源开发利益共享机制，调整资源开发利益分配关系和分配格局，做到国家、企业、群众利益三兼顾，推进“共赢、共建、共享、共生”，才能实现“开发一方资源，促进一方发展、改善一方环境、造福一方百姓”总体目标，这是民族地区长远发展的需要，是构建和谐社会，营造良好发展环境的需要。《中共四川省委、四川省人民政府关于实施“富民安康”工程的决定》（川委发〔2007〕29号）文件明确指出：建立资源开发利益共享机制，是实现富民安康工程根本的具体措施。为此，《变通规定》着重从两个方面体现利益共享：
一是建立旅游资源开发利益共享机制。《变通规定》第十条第一款中规定：自治州、县实行旅游资源开发利益共享机制，以多种方式依法参与旅游资源开发、建设和收益分配，共同承担风险。
二是强调开发利用旅游资源为促进和带动地方经济应发挥的作用。《变通规定》第十条第二款中规定：开发、利用旅游资源的自然人、法人或者其他组织，应当支持、带动和促进所在地的经济建设和社会发展，兼顾各方面的利益。
（五）关于旅游发展专项资金的设立
旅游是我州的主导产业，要实现资源大州向产业大州的跨越，需要做大、做强产业，通过设立旅游产业发展基金可以加快资源开发，促进客源拓展，加强旅游市场的管理，推进旅游第二次创业。在《变通规定》第八条中，对自治州、县人民政府设立旅游产业发展资金用途和比例等进行了规定。
（六）关于乡村旅游发展
为了进一步推进乡村旅游资源开发，促进乡村旅游发展，《变通规定》第十二条对发展乡村旅游、规范旅游民居接待和乡村旅游建设项目在用地方面进行了规定。
（七）其他
为了强化行政执法，规范执法行为，依法对违反《变通规定》的行为作出了相关行政处罚的规定。
以上说明，连同《变通规定》请予审查。
