2011年3月23日在四川省第十一届人民代表大会常务委员会第二十二次会议上
四川省林业厅厅长王平
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
按照会议安排，我受省人民政府委托，向省人大常委会报告全省集体林权制度改革工作情况，请予审议。
一、集体林权制度改革的进展情况
我省是全国森林资源大省、南方重点集体林区，集体林面积164亿亩，占全省36亿亩林地的456％，在林业发展中的地位举足轻重。改革开放以来，通过林业“三定”（稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制）等一系列改革，我省集体林业得到长足发展。但是，大部分集体林仍以村组为经营单位，存在指山为界、四至不清、证地不符等情况，造成经营主体不落实、经营机制不灵活、权责利不统一，导致造林难、护林难、防火难、投入难，“大资源、小产业”矛盾突出，广大农民守着“金山银山”过紧日子，必须通过进一步改革，真正实现还权于民、还利于民，促进集体林业良性发展。
集体林权制度改革作为农村家庭承包责任制从耕地向林地的延伸，对于完善农村基本经营制度、解放和发展农村生产力意义重大、影响深远。党中央、国务院高度重视集体林权制度改革，《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》（中发〔2003〕9号）明确提出要“完善林业产权制度”。2008年，中共中央、国务院颁发《关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号），2009年召开了新中国成立以来的首次中央林业工作会议，重点安排部署了集体林权制度改革工作。
我省集体林权制度改革涉及176个县（市、区），事关5300多万农民切身利益，面宽量大，任务繁重。根据中央要求，结合四川实际，我省于2004年在沐川县启动林改试点，取得了明显成效。2007年6月，省政府出台《关于推进我省集体林权制度改革的意见》（川府发〔2007〕25号），召开专题会议，全面启动林改工作，试点范围扩大到10个县。中央作出全面推进集体林权制度改革的决定后，省委、省政府在总结前期工作的基础上，出台了《中共四川省委四川省人民政府关于全面推进集体林权制度改革的实施意见》（川委发〔2009〕6号），并于2009年8月召开了省委林业工作会议，巨峰省长到会作了重要讲话，再次安排部署林改工作。经过几年来的努力工作，目前已有4231个乡镇、42823个村完成确权颁证工作，确权集体林163亿亩，确权率991％；颁发林权证159亿亩，颁证率967％，以“明晰产权、承包到户”为主要内容的集体林权制度主体改革任务已经完成，集体林权制度配套改革工作正按照省政府的部署深入推进。
二、集体林权制度改革的主要做法
围绕“明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权”的总体要求，我们认真执行森林法、农村土地承包法、村民委员会组织法、物权法等法律法规和政策。始终坚持依法推进改革，重点抓了以下工作：
（一）坚持高位推动，加强对林改工作的领导。省委、省政府高度重视林改工作，将林改作为农村综合改革的重要内容，摆上重要议事日程，成立了领导小组和工作机构，主要领导亲自部署，分管领导具体落实。先后制定了《四川省集体林权制度改革实施方案》、《四川省森林资源资产评估管理操作办法》、《四川省集体林权制度改革档案管理办法》、《干部参与林改“六不准”规定》、《四川省林权勘界操作办法》、《四川省林权纠纷调处办法》等规范性文件和《林地承包合同》、《林地流转合同》等示范文本。林业、发展改革、财政、监察、档案等部门各司其职、密切配合，形成了改革合力。财政加强工作经费保障，全省累计投入林改工作经费4.73亿元。各地按照“县级直接领导、乡镇组织实施、村组具体操作、部门搞好服务”的工作机制，强化组织保障，落实机构人员，形成了齐抓共管的局面。
（二）广泛宣传发动，推动林改政策进村入户。各地坚持将宣传作为林改工作的重要内容和第一道工序，积极营造全民支持参与林改的良好氛围。一是层层动员。各地认真开好乡、村、组三级动员会，召开各种林农座谈会、院坝会、村民代表会，广泛开展入户宣讲活动，并向外出务工人员寄信，充分调动基层干部和广大林农参与林改的积极性。二是广泛宣传。充分利用报刊、电视、广播、网络、标语、公开信等宣传手段，大力宣传林改的政策规定和重大意义。全省累计编发简报3000余期、资料汇编30000余册，在各级主流媒体报道10000余篇，中央电视台《焦点访谈》栏目对沐川县林改经验作了典型报道。三是强化培训。省林业厅先后举办了4次较大规模的集中培训，培训人员1000余人次。各地把政策培训与操作技术结合起来，通过会议讲解、现场示范等方式，增强基层干部对林改工作的认识，掌握工作方法和技术要领，全省累计举办培训班（会）435万次，培训各级林改工作人员351万人次。
（三）尊重群众意愿，充分发挥林农的主体作用。改革中，各地坚持把尊重群众、还权于民作为核心要求，维护了林农在林改参与、决策和监督中的主体地位。一是以农民为主体，将林改实施单元定位到村、落实到组，全省共组建村级林改小组45642个，直接参与群众达1457万人，在林改中有效发挥了主体作用。二是坚持阳光操作，全面公示林改方案、四至界线、相邻权属、流转状况、责任落实等林权信息，充分保证农民的知情权。三是充分依靠群众，严格遵守“三分之二多数”的要求，坚持农民的事情由农民决定，农村的问题用农村的办法解决，林权如何分、何时分、分到什么程度，都按村组三分之二以上农民的意见办，维护了农民的决策权。
（四）抓好关键环节，确保改革经得起历史检验。认真落实林改基本原则和工作要求，规范操作程序，积极稳妥地推进改革。一是抓好方案制定关。在广泛调查研究的基础上，省、市、县、乡各级层层制定了林改方案。坚持“一村一案”、“一组一策”原则，全省共制定村级林改方案17万份。二是抓好勘界发证关。坚持乡镇工作组人员、村干部、林改技术员、林权权利人和相邻权利人“五包”、“五到场”、“五签字”等制度，注重林权登记内容规范、数据准确，及时发放了林权证。三是抓好纠纷调处关。层层建立纠纷调解组织，落实工作责任，妥善处理林权矛盾。四是抓好责任落实关。签订书面承包合同，明确承包方、发包方造林育林、保护管理、森林防火、病虫害防治等责任，加强了对承包合同的规范化管理。五是抓好林改档案建设关。加大档案硬件投入，运用计算机目录检索系统、计算机录入附图、密集档案柜等新技术，全省已形成林改档案944万盒、1236万卷，得到了国家林业局和国家档案局的肯定。
（五）实行分类指导，保证改革始终符合实际。针对我省地形复杂、森林资源分布不均的实际，我们坚持因地制宜，不搞“一刀切”。对成都平原地区，重点探索配套改革、发展林业产业；对盆中丘陵地区，重点引导林地依法流转、促进规模经营；对盆周边远山区，重点落实分山分林到户、健全服务组织。按照分类分区原则，科学确定省级林改试点县，建立和落实分点联系、督查指导、目标考核等制度，推动各试点县有效发挥了示范带动作用。“5·12”地震发生后，我们坚持改革与抗灾救灾两手抓、两不误，根据灾区实际，及时调整思路，多次专题研究，放缓极重灾区林改进度。针对甘孜、阿坝、凉山地区集体林面积大、林改任务重、进度滞后的问题，多次组织力量深入调研，积极探索符合“三州”实际的改革模式，开展技术服务指导，召开专题会议解决实际问题，使“三州”林改工作快速跟进，确保了全省总体进度。
（六）完善政策措施，积极推进相关配套改革。在推进主体改革的同时，我们积极跟进配套改革，完善了相关政策措施。一是推进森林分类经营改革。历经3年努力，区划界定公益林259亿亩、商品林101亿亩，为推进生态建设和林业产业协调发展打下了基础。二是落实生态效益补偿。经过积极争取，全省天保工程新增3112万亩国家公益林纳入了中央森林生态效益补偿范围；启动省级森林生态效益补偿，累计投入财政资金2500万元，补偿省级公益林650万亩次。三是规范林权流转行为。制定了《四川省林权抵押贷款管理试行办法》、《四川省林权流转管理办法（试行）》等制度。四是改革木材采伐流通管理。配合省人大常委会修订了《四川省木材运输管理条例》，在27个县试点森林采伐管理改革，试点单位全国最多。此外，我们还制定了育林基金征收管理等规定，在政策性森林保险、森林资源资产评估、林业社会服务体系建设等方面进行了探索。
三、集体林权制度改革的主要成效
集体林权制度改革以农民为经营主体，以家庭承包为主要方式，实现了“山定权、树定根、人定心”，突破了集体林业发展瓶颈，调动了农民经营林业的积极性，取得了阶段性成效。
（一）林改推动了林业产业发展。林改后，各地加大商品林建设力度，大力发展林业产业基地，为加快林业产业发展提供了有效保证。全省已建成工业原料林、特色经济林、生物质能源林、旅游景观林等林业产业基地7650万亩，其中规模化、高效益的现代林业产业基地达到1000万亩，木质工业原料林、竹林、特色干果林优势突出，林下种养、林产加工、生态旅游持续增长。2010年，全省林业产业总产值1157亿元，比2006年翻了一番，居全国第六位。
（二）林改带动了农民增收致富。林改促进了农民“把山当田耕、把树当菜种”，提高了林地产出，提升了山林价值，林木销售和林权流转价格普遍上涨。同时，财政投入力度不断加大，新增了造林补贴、林木良种补贴、湿地保护补助、林业科技示范补助等多个项目，营造林补助标准提高到每亩200元，集体林中的国家公益林补助提高到每亩每年10元，育林基金征收标准由20％降低到10％以下，大大增加了农民经营收入。2010年，全省农民人均林业纯收入576元，比2006年增长92％。
（三）林改促进了森林资源增长。林改激发了农民耕山致富的热情，调动了社会造林的积极性。近三年来，全省连年超额完成年度造林任务，累计成片造林1276万亩，其中非公有制造林824万亩，占造林总面积的比例提高到646％。2010年，全省森林覆盖率3482％，比2006年提高455个百分点；森林蓄积165亿立方米，比2006年增长6％，实现了森林面积和森林蓄积持续快速增长，为建设长江上游生态屏障作出了积极贡献。
（四）林改增强了林业发展活力。林改促进了资金、信息、人才等社会生产要素向林业聚集，不少社会业主和外出务工农民主动参与发展林业，极大地活跃了林业经济。全省已建立林权交易机构39个，开展林权抵押贷款141万亩，贷款金额93亿元；流转林地581万亩；交易金额133亿元；建立林业专业合作组织1728个，带动农民2848万户，经营林地398万亩。大邑、合江、宜宾、苍溪、兴文5县被确定为全国林改先进典型，一大批兴林致富能人发挥了较好的示范带动作用。
（五）林改维护了林区社会和谐。各地充分尊重历史，依法、积极、稳妥地解决林权历史遗留问题，累计调处林权纠纷513万件，有效调处率961％，未发生一起林农到省赴京上访事件。林改增强了林农育林护林意识，促进了乡风文明，破坏森林资源的行为明显减少。广大农民通过参与林权改革，增强了民主法治意识；广大基层干部在林改中得到了锻炼，转变了作风，密切了党群干群关系。
四、集体林权制度改革的下步安排
从总体上讲，全省集体林权制度改革推进有序，但是也还存在一些问题：个别地方重视不够，工作进展不平衡；少数地方林改后集体统一经营面积偏大，分山到户率不高；一些林权关系不清、流转不规范，部分历史遗留问题尚未根本解决；配套改革政策性强，利益涉及面宽，推进难度较大。广大林农致富愿望强烈，对生态效益补偿、林权抵押贷款、林区基础建设和林业生产补贴、科技服务、专合组织等期盼较多，深化改革任务艰巨繁重。
下一步，我们将认真贯彻落实中央10号文件和中央、省委林业工作会议精神，在稳定家庭承包经营政策、巩固主体改革成果的基础上，力争用2—3年时间，完善政策，健全服务，规范管理，全面推进配套改革，逐步形成集体林业良性发展机制，巩固提升长江上游生态屏障建设成果，加快建设林业经济强省。
（一）完善林木采伐流通管理。认真执行《森林法》、《四川省木材运输管理条例》等法律法规，改革林木采伐运输管理，赋予林农更充分的经营处置权。鼓励以村、林业合作经营组织或股份制合作林场为单位编制森林经营方案，放活商品林经营，非林地上的林木不纳入采伐限额管理，商品林采伐指标5年内可结转使用。修订《四川省林木采伐管理办法》，简化审批程序，实行采伐公示制度，保障林农平等采伐权。
（二）健全集体林权流转制度。制定《四川省林权流转管理办法》，规范林地承包经营权、林木所有权流转，维护林农依法自愿有偿流转林地的权益。鼓励农民采取互换、入股、抵押、出资、合作等形式流转林权，妥善处理林权流转期限过长、价格过低、面积过大的问题，防止农民过早失山失地。建立健全林权流转服务平台，加强信息发布、市场交易、政策法律、变更登记等综合服务，加强林权流转市场监管，维护交易各方合法权益。
（三）落实公益林补偿制度。实行商品林和公益林分类经营，公益林按照公益事业管理，以政府投资为主，吸引社会力量共同建设；商品林按照基础产业管理，主要由市场配置资源，政府给予必要扶持。落实森林生态效益补偿政策，推进公益林生态效益补偿全覆盖，逐步提高补偿标准。
（四）加大林业金融支撑力度。拓展信贷支农渠道，积极开办林农小额信贷和联保贷款等业务，适当延长抵押贷款期限，合理设定抵押贷款利率，增强林业资源转化为资产的能力。完善林权抵押贷款管理办法，落实林业贷款财政贴息政策，简化贷款手续，增强金融对林业发展的服务能力。探索建立政策性森林保险制度，落实森林保险保费补贴措施，提高林业企业和农户抵御自然灾害的能力。
（五）健全林业社会化服务体系。加快构建公益性服务和经营性服务相结合、专业服务和综合服务相协调的新型林业社会化服务体系。扶持和发展农民林业专业合作社、家庭合作林场、股份制林场等林业合作组织，促进林业适度规模经营，提高市场竞争力。鼓励发展各类林业专业协会，支持农民林业专合组织承担林业和山区经济发展项目。探索建立森林资源资产评估制度，规范评估服务行为，引导和规范各类中介组织健康发展。
（六）加快发展现代林业产业。转变林业发展方式，发展特色效益林业，加快建设优质高效的现代林业产业基地，探索完善企业与农户紧密结合的利益联结机制，培育一批林业产业重点县。加快发展森林旅游业，大力发展林下经济。积极扶持林产品加工企业，提高林产品精深加工水平，培育林业名牌产品，完善林产品标准体系。大力推广林业实用新技术，加强林业科技服务，提高科技对林业产业的贡献率，增加农民和林区职工收入。
（七）健全财政支持保护制度。建立健全支持林业发展的公共财政制度，各级林业部门行政事业经费纳入财政预算，森林防火、林业有害生物防治、林业行政执法体系和林区道路、供水、供电、通信等基础设施建设纳入相关发展规划。建立造林、抚育、保护、管理等补贴制度，实施林木良种、森林抚育、木本粮油、种质资源保护、生物质能源林、速生丰产林、珍贵树种以及大径材培育等补贴。加强林改队伍和基层林业工作机构建设，为林业改革发展提供有效保障。
以上报告，请予审议。
