2014年5月26日在四川省第十二届人民代表大会常务委员会第九次会议上

四川省人大常委会副主任黄润秋

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　为推进《中华人民共和国城乡规划法》和《四川省城乡规划条例》（以下简称“一法一条例”）的贯彻实施，统筹城乡发展，改善人居环境，根据四川省人大常委会2014年监督工作计划，省人大常委会执法检查组于4月中下旬对“一法一条例”的实施情况进行了执法检查。4月11日召开执法检查动员会，听取了省政府及其有关部门关于贯彻实施城乡规划法律法规的情况汇报，常委会副主任张东升作动员讲话，对执法检查工作进行了部署。4月中下旬常委会副主任率领30多名常委会委员、专委会委员和省人大代表组成的三个执法检查组，分赴成都、德阳、巴中、南充、宜宾、泸州六个市开展重点检查。检查组采取听取汇报、实地检查、查阅图片资料、个别交谈、明察暗访等形式，对六市贯彻实施“一法一条例”的情况进行了深入检查，对六市的城镇建设、规划馆、工业区、经济园区、特色村镇等进行了实地查看，详细了解了六市城镇和乡村总体规划、城乡规划编制和修编情况以及规划委员会的设置和运作等情况，与当地人大、政府和有关部门交换了意见。同时，省人大常委会还委托其余15个市、州人大常委会对本行政区域内贯彻“一法一条例”的情况开展检查。现将检查情况报告如下，请予审议。
　　一、贯彻实施法律法规取得的成效
　　近年来，全省各级人民政府及城乡规划主管部门坚持以科学发展观为指导，认真贯彻执行“一法一条例”，切实加强城乡规划编制、实施和监督检查，大力推进政务公开，科学规划的意识普遍增强，依法管理和执行城乡规划的水平得到了较大提高，城乡基础设施日臻完善，城镇体系框架基本形成，城镇化发展水平明显提升，为实施多点多极支撑发展战略，优化全省新型城镇化发展格局奠定了良好基础。
　　（一）城乡规划法制意识不断增强
　　“一法一条例”颁布实施以来，各级政府高度重视，采取了多种形式开展学习和宣传。一是组织各级城乡规划行政主管部门和相关单位干部职工，采取集中培训、考察学习、交流感悟等方式，开展了对“一法一条例”所有章节和条款的学习。部分市州通过举办各种城镇规划建设管理专题培训班、村镇规划管理人员培训班等方式，邀请住建部、清华大学、成都市规划局等省内外高层次知名专家举办讲座，进一步提高了各级政府和有关部门对城乡规划引领、调控城乡发展建设的认识，增强了各级干部做好城乡规划工作的责任感和使命感。二是加强城乡规划宣传普及工作，营造良好的社会氛围。利用平面媒体、网络和规划展览馆等平台，制作规划法规宣传标语、宣传展板等方式，结合普法宣传工作，每年开展集中宣传活动，通过现场咨询、宣传车、发放宣传资料、悬挂宣传标语等方式积极开展法律法规的宣传活动，不断提高城乡规划的透明度，积极争取社会的支持，为城乡规划法的贯彻实施营造了良好的舆论氛围。三是各级规划部门充分利用广播、电视、报纸、网络、杂志等载体，采取制作专题节目、开展规划专题宣传咨询活动、举行规划法律法规知识竞赛等方式，对“一法一条例”进行深入宣传，使得“一法一条例”深入人心，规划的法制意识不断增强。
　　（二）城乡规划体系不断完善
　　城乡规划是一项在新型城镇化建设当中起到基础和统领作用的工作。习近平总书记近日在视察北京时讲到，“城市规划在城市发展中起引领作用，考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费”。近年来，各级政府及城乡规划部门转变城乡规划编制的理念，按照新型城镇化的要求，注重大中小城市及小城镇的合理布局和结构优化，形成更加合理的生产生活和生态空间，切实提高城市建设用地集约程度，逐步把规划由扩张性规划转向限定城市边界、优化空间结构的规划。当前各地都在按照转变观念的要求来提高规划编制水平。一是科学修编城市总体规划，明确城市的定位和职能，确定城市未来发展方向。二是推进控制性详规覆盖。近年来各市、州的控制性详规基本实现了从无到有、从局部到总体的覆盖。绵阳、广元、泸州等地中心城区控规覆盖率达到100%。三是开展各类专业专项规划编制，如内江市先后完成了城市户外广告、加油加气站布点、消防、人防以及通信设施等专项规划的编制，启动了城市综合交通体系、公共交通、商业网点、物流业发展、给排水以及甜城湖保护等专项规划的编制。四是进一步完善镇、乡、村级别的规划编制工作，充分发挥规划的指导和引领作用，加快构建与产业发展相协调的镇、乡、村发展新体系。2013年，省住房和城乡建设厅组织完成了100个试点小城镇和8500多个新村规划的编制工作，促进了基础设施向农村延伸、公共服务设施向农村覆盖，推动了城乡统筹和一体化发展。绵阳市全市277个乡镇、达州市304个乡镇（不含县政府所在地的5个镇）、泸州市128个乡镇总体规划已全部编制完成，规划编制率达到100%。巴中市通过规划引领，已经建成了一批有特色、有品位的“巴山新居”聚居点，成为“美丽幸福新村”。全省各市、州基本已经形成了从城市到农村的规划编制，城乡规划体系基本形成。
　　（三）规划服务效能不断提升
　　根据“一法一条例”的相关要求，各地不断健全规划管理体制，规划管理水平大幅提升。一是健全完善规划委员会制度。省政府出台了《城市和县城总体规划修改工作规则》，调整了省规委会运行机制，使省规委会在审议重大空间发展政策、促进区域协调和城乡统筹、指导区域中心城市规划工作等方面发挥了重要作用。省政府制定了《市、县城乡规划委员会工作规程》，帮助各地完善了工作制度、优化了人员结构、扩大了公众参与范围。通过近年的努力，目前全省市州一级已经全部成立了城乡规划委员会、形成了比较完善的规委会运作机制。县一级除少数边远地区外，绝大多数县（市）也都成立了规委会。完善了规委会议事机制，为政府决策提供参考。积极发挥规划专家库作用，加强对规划方案论证、审查环节的技术把关，提高了规划决策的民主性、科学性。二是完善规划管理制度和技术标准。省政府批准了由省政府组织制定、审批的城乡规划的工作程序。省住房和城乡建设厅研究制定了城市规划评估制度、经营性用地规划监督管理制度等。各市也根据自身特点和实际需要，制定了一批保障法律实施的相关配套制度。三是加强规划建设项目审批管理。坚持“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋、管理一张网”的程序和方式，执行国家强制性标准和“一书三证一核实”制度。成都市重视加强项目开工放线和竣工验收管理，实现了由单一审批管理向全过程监督管理的转变。四是积极创新和完善审批运行机制。各地一方面积极实施“窗口前移”，将规划许可和服务事项集中进入政务服务中心，实行“一站式”办理。另一方面实施“流程再造”，通过整合内容相近、重复设置的环节，减少不必要的审批步骤和申报材料。五是规划实施监管得到加强。科学的规划关键还在于实施，真正指导城市按规划进行建设。省人民政府在监督、管理地方实施规划方面做了大量的工作，向市（州）派出了20余名城市规划督察员，在城乡规划建设过程中，通过事前事中介入，对一些违反规划的行为进行及时的制止和纠正，防止造成更大的浪费和错误。
　　（四）城乡规划工作的透明度增强
　　各地深入推行“阳光规划”，积极引导公众参与，不断扩大政务公开范围。一是建立城乡规划公示听证制度。在重要规划编制项目报送审批前，采取评审会、座谈会、听证会等方式，广泛听取专家、相关职能部门和公众的意见；在规划实施管理过程中，严格执行“批前公示、批后公告”制度，切实维护相关利益人的合法权益，保障了公众参与权和监督权。积极接受人大对规划实施的监督。南充市人大对规划建设的重大决策实施监督，对规划建设日常工作加强指导，市人大在城市公共服务设施建设、生态景观塑造、教育规划布局、道路交通改善等方面的意见得到了政府的采纳，推进了城乡规划的科学实施。二是完善城乡规划信息咨询及查询制度。通过升级部门网站和开通规划信息网，建立了规划许可查询制度，拓宽了收集群众意见的渠道，方便了建设单位和群众查询咨询所需信息。三是搞好规划项目展示。各地通过开放城乡规划展览馆，制作建设工程项目现场规划公示牌，搭建了公众参与城乡规划、监督城乡规划工作的平台。
　　（五）切实加强历史文化和生态保护工作
　　习近平总书记反复强调我们在城镇化过程中要注重历史文化的保护，要让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。截止2013年底成都市各级历史文化名城名镇和名城保护规划已全部编制完成，其中通过市专委会审查的历史文化名镇保护规划16个，历史文化名城市保护规划2个，余下的历史文化名城和名镇保护规划计划在上半年全部审查完毕。同时构建了“一环两山、两网六片”的生态体系，启动编制《成都市生态保护总体规划》，在1：2000的地形图上划定市域生态保护红线，将生态保护红线落地，该项工作将于今年下半年完成。
　　（六）严肃查处违法行为
　　各地严格开展城乡规划监督执法，强化城乡规划监督检查，对违法建设一经发现及时查处，新增违法建设得到了有效遏制，存量违法建设实现了逐年递减。宜宾市将监督关口前移，注重“事前监督和事中监督”，开展了规划审批和规划许可项目的抽查巡查。市住建局协同省政府派驻宜宾规划督察员每年至少进行两次全市各区县规划审批和规划建设情况监督检查，重点检查选址意见书、建设用地规划许可、建设工程规划许可、建设工程规划核实等审批程序是否符合法定要求、内容是否符合控规确定的规划条件、资料是否完备规范，每年检查审批项目在150个以上。对检查发现的问题，及时提出整改建议并敦促整改，有效促进了依法审批和规范审批。深入开展建设工程监督检查，加大违法建设查处力度。近三年，全省累计拆除各类违法建设320万平方米，纠正各类违规行为99万件，有效地维护了城乡建设的良好秩序。
　　二、存在的主要问题
　　“一法一条例”施行以来，各地在贯彻执行法律法规上做了大量工作，取得了积极的进展，但从总体上看，在落实“一法一条例”上还存在不少需要重视和解决的问题，主要表现在以下几个方面。
　　（一）城乡规划编制成果的科学性有待提高
　　检查中发现，一是一些城市功能区划执行不到位，各地对加强现有各经济开发区和工业园区城市功能改造，推动单一生产功能向城市综合功能转型，为促进人口集聚、发展服务经济拓展空间的效果不理想，产城融合度不高。同时，一些城市规划编制的预见性不够，未能统筹考虑经济社会发展、城市扩展、人口增加等因素，预留发展空间太小，造成“总规”屡屡“过时”而修编频繁，使规划编制经费和规划建设资源的浪费很大。二是城市基础设施及公共服务设施建设与城市发展不相适应。老城区人口聚集，交通拥堵，新城区公共服务设施不完善，老城区改造与新城区建设协调发展不够，城市的地下空间还没有充分利用。三是有的城市缺乏个性特色，在挖掘地域历史文化内涵和彰显人文特色上存在不足，具有高品位的规划建设不多。尤其是在新城区、集镇和村庄、老城区改造规划编制和实施中，与本地地理自然条件和历史文化传统、城市定位、旅游发展结合不够紧密。四是在城乡规划过程中明显存在重城市轻农村，重总体规划轻控制性详规的现象，部分市县控制性详规还未实现全覆盖，给规划依法管理带来障碍。村庄规划编制严重滞后，有的县域镇乡所在地集镇的规划编制几乎是空白。五是城市基础测绘、地下管网工程的规划和建设工作较为薄弱。六是涉及空间布局方面存在各类规划，并且各类规划互不协调的情况仍然存在，规划在区域空间统筹作用有待加强。“三规合一”存在较大的制度性障碍。由于城乡总体规划与国民经济与社会发展规划、土地利用规划“三规”之间在工作目标、空间范畴、技术标准、运作机制、报批程序、审批主体、有效期限等方面存在不同，从而影响在相互衔接上存在大量问题，严重影响了规划的科学性。
　　（二）规划权威亟需强化，违法建设现象依然存在
　　在检查中发现，一是有的地方政府执行规划严肃性不强。一些领导干部为了追求一时的经济增长或形象工程，随意调整变更规划，相关部门习惯于按领导意图办事。部分城市控制性详细规划制定的相关指标屡屡被突破，调整地块指标成为常态后，控规的严肃性即被破坏。一些地方政府为了招商引资需要，放松建设项目开工落地条件，随意修改规划成果，为了服从个别项目建设，往往出现“规划跟着项目走”的现象。二是规划监督缺乏强有力的监控措施和手段，在规划实施过程中存在规划审批与监管脱节，造成部分工程竣工后不符合规划审批要求。因一些地方控规、修建性详规覆盖不全，时有建设项目出现了强制指标没有强制执行。三是个别项目单位为追求利益最大化，擅自改变规划，提高容积率、挤占公共绿地进行开发建设。四是在农村存在不按规划、占用道路红线、防洪排水通道和基本农田建房现象。五是各地普遍存在部分城市规划功能落实、完善的困难。如：变电站、垃圾站、公交场站等是完善城市功能所必须的基础性公共配套设施，但周边居住人群从自身的利益和认识出发，对这类规划的实施存在群体性的反对意见，规划部门在保障城市公共利益与部分群众私权益的矛盾之间常常处于两难，规划权威受到挑战。
　　（三）城乡规划公众参与和监督检查制度有待完善
　　检查中发现，一是公众参与的广度不够，一些城市档案资料没有公众参与的意见或吸纳公众建议的材料。二是人大监督的力度仍需加强。《城乡规划法》第16条、第19条、第20条、第46条、第52条规定了人大在城乡规划编制、审批、修改以及监督检查等方面的监督职责。从检查的情况来看，各地普遍存在控制性详细规划未向人大常委会备案的问题。三是各地虽然成立了规委会，但部分县（市）规委会专家代表和公众代表缺位，人员构成不符合四川省市县城市规划委员会工作规程。部分市规委会专家成员和公众代表比例不够高。一些市、县规委会存在违规增容变性，随意调整规划现象，规委会决策的民主性和议事制度的规范性还需要进一步加强。四是城乡规划督察制度尚不完善，行政检查、行政纠正和行政责任追究机制仍不健全，市（州）派驻规划督察员对乡村规划的督察机制还是空白。
　　（四）规划执法力度不够，违法建设查处难度大
　　检查发现，一些市、县违法建设现象仍然存在，特别是城镇边缘地区违法建设禁而不止、查而不严，县城、镇以及乡村乱搭乱建比较普遍。居民住宅小区违法建设查处难度日益增大，部分居民以防漏、防晒为名私搭乱建，未经审批，在顶楼加层或撑杆搭棚，影响城市形象，给城乡建设带来隐患。一些地方存在执法管理部门对违法建设处理不及时的情况，对私自更改规划或不按规划建设以及先建后批、边建边批和建而不批、违规加层等现象制止不力、处罚不严。缺乏有效的统筹协调工作机制。存在多头管理和职责不清的现象，难以全方位实施巡查监管，致使违法建设行为屡禁不止。同时，因“控违拆违”涉及当事人切身利益，历史遗留问题多，情况复杂，新老问题相互交织，查处违法建设工作难度很大，往往陷入“屡拆屡建”的怪圈，甚至出现拆除跟不上违法建设的情况。
　　（五）规划管理队伍亟待充实，村镇规划亟待加强
　　县级以下规划管理技术人才严重不足，尤其是在乡镇，基本没有专门的规划管理机构和专职管理人员，乡镇规划建设管理工作量大面广与力量严重不足的矛盾日益凸显，农村建房规划管理难以到位，给推进新农村建设带来了很大困难。《城乡规划法》第6条规定“各级人民政府应当将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算”。检查中发现，村镇规划仍然是各地规划工作的难点和弱点。其原因主要有：1、在村镇规划的编制思路上，存在着沿用城市规划的习惯性思维方式去解决农村问题的倾向，规划定位不能准确反映农村的现状特点和发展规律，对农村地区的规划建设尚没有形成有效的管理方法；2、村镇规划编制工作进展缓慢。一是因为财力薄弱，规划编制经费、规划维护经费和信息化建设经费严重不足。二是村镇规划建设管理机构薄弱，管理水平低，缺乏规划专业人员，仅有的管理人员也不固定，流动性大，专业水平不高。
　　三、建议意见
　　（一）进一步提高认识，全面推进“一法一条例”实施
　　一是各级地方政府和城乡规划主管部门要切实提高宣传培训的计划性、系统性和实效性。不断提高各级领导干部的规划意识，努力在全社会形成人人关心规划、自觉遵守规划、监督规划执行的良好氛围。二是各级地方政府和城乡规划主管部门要切实加强对城乡规划工作的组织领导，紧紧围绕贯彻落实“三大发展战略”，正确处理好当前与长远、局部与整体、发展环境与人居环境、新城区建设与老城区改造、城市与乡村的关系，统筹协调好城市、镇乡、村的发展，统筹协调好历史文化名城、旅游古镇、特色村的保护和发展，大力推动城乡规划转型升级。注重协调好生态保护、产业发展、重大设施和城镇建设的关系，促进可持续发展。三是建立保障法律法规实施的长效机制。各级地方政府和规划主管部门要认真落实法律赋予的职责，完善科学决策体系，健全城乡规划配套制度与技术标准，促进依法行政，要将城乡规划工作纳入政府目标考核体系，全面提升城乡规划和建设水平。
　　（二）进一步完善规划体系，发挥城乡规划的综合调控作用
　　一要深入开展综合性、战略性规划研究。深化实施多点多极支撑发展战略，优化我省空间结构、人居环境、城乡一体化规划研究，为切实加快新型城镇化步伐，推进“两化”互动、“三化”联动、“四化”同步，促进城乡、区域协调发展，确保如期实现全面建成小康社会目标提供指导。二要建立多层次规划体系。各地要根据主体功能区定位，围绕加快发展四大城市群，构建科学合理的城镇体系，有意识地将公共资源向中小城市和小城镇配置，促进大中小城市和小城镇协调发展，进一步优化城镇化布局和形态。要实事求是地确定城镇的功能定位，按照资源环境承载能力，合理确定城市开发边界，破除盲目追求城市功能“大而全、小而全”的倾向。结合“十二五”规划的实施，尽快编制城镇近期规划和控制性详细规划，完善相关专项规划。要进一步重视和扶持村镇规划工作，切实加强领导，投入足够精力，按照省政府的部署全面完成村庄规划编制任务。三要着力提高规划编制质量。遵循“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的原则，高起点、高标准、高质量地编制各类规划。提高规划编制的科学性、前瞻性和特色性，做到城乡规划与经济社会发展规划和土地利用总体规划的有机结合。各地要把握好区位特点、资源禀赋、人文底蕴和历史渊源等条件，在编制规划中积极塑造地方特色，把保护历史文化作为规划的重要内容，使我们的城镇成为有历史记忆的美丽城镇。四要规范城乡规划评审工作，切实加强审查把关，确保先进理念贯彻到规划之中，进一步提高规划工作质量。各地要定期组织对规划实施情况进行全面评估，加强项目建设和规划实施的动态跟踪，保证总体规划确定的各项强制性内容和城乡长期发展目标的有效落实。
　　（三）加大执法力度，进一步提高城乡规划实施水平
　　一要认真落实“一法一条例”关于建设用地强制性规定。各类开发园区用地都必须依法纳入城市、镇总体规划建设用地范围，做到依法依规编制和实施规划。各类规划批准公布之后，都要严格执行，不符合法定条件或未经法定程序，任何单位和个人不得擅自改变城乡规划。二要认真落实城乡规划许可制度。提高规划实施的严肃性和权威性。强化人大对总体规划修编工作的审议，并通过完善规划实施评估制度和专家论证制度，坚决杜绝随意修改城市总体规划现象。三要严厉查处违法建设。继续开展整治违法侵占公共绿地及公共设施用地进行商业性开发建设等专项活动，不断加大违法建设查处力度，重点打击性质恶劣、后果严重、社会影响面大的违法行为。对典型案件要公开曝光，做到发现一起，查处一起。四要建立规划实施的责任追究机制和城乡规划督察新机制，建立完善全省市（州）城乡规划督察体系，严格遵循先规划、后建设的原则，强化事前、事中监督，切实维护规划的权威性。
　　（四）完善监督管理体制，提高规划服务效能
　　一要建立规划统一管理和协作机制。加强部门合作，把各部门的合理建议和发展诉求纳入城乡规划，在提高规划科学性的同时进一步理顺规划体系，明确各类规划的功能、地位和作用，杜绝给城乡规划设置前提条件的违法行为。积极构建城乡一体化的规划管理网络，各类开发区、矿区都要纳入所在地城乡规划部门的统一管理。要建立城乡规划与相关部门联动执法机制，协同查处违法建设形成执法合力,确保及时准确严格执法。二要规范工作程序。按照十八大要求深化规划行政审批制度改革，引入负面清单管理，有害物质规划审批流程、标准。严格城乡规划审批、实施和调整规则，实施“阳光规划”，建立和完善公众参与和监督制度，让人民群众享有更多的知情权、参与权、建议权和监督权。落实控制性详规报人大备案制度，落实省域城镇体系规划、城市和镇总体规划编制机关向本级人大常委会、镇人民代表大会提出规划评估报告制度。三要建立内部约束机制。上级政府和主管部门要加强对下级政府和主管部门执行城乡规划编制、审批、实施、修改情况的监督检查，开展专项督查，做好举报、信访案件的查处工作。四要建立规划编制和管理经费保障机制。各级政府要加大对城乡规划工作的投入，将规划编制、管理经费依法纳入本级财政预算。同时，在省级预算中要安排历史文化名城名镇名村保护专项资金，切实把历史文化遗产保护好、传承好。
　　（五）进一步加强城乡规划管理队伍建设
　　认真执行“一法一条例”关于城乡规划编制和管理经费的规定，落实各级财政对于镇乡规划经费的补助。按照规划工作的需要，充实市县城乡规划主管部门人员，配备、引进和培养规划专业技术人才，特别要加强和完善村镇规划建设管理机构及人员的配置，强化技术力量支撑，在有条件的重点镇配备乡村规划师。确保村镇规划、建设和管理的监管工作全面到位。要加强对专业人员培养，开展专业培训和继续教育，努力建设一支高素质的城乡规划编制、建设管理、执法监察的干部队伍。
　　（六）进一步完善相关法规，健全城乡规划法制体系
　　按照《四川省依法治省纲要》全面推进科学立法，开展与国家法律法规相配套的实施性立法的要求，建议省人大常委会尽快出台关于制止和查处违法建设的决定。在认真总结各地实施“一法一条例”实践经验的基础上，进一步细化和完善违法建筑“即建即拆”，降低执法成本，减少当事人的损失，有效遏制违法建设的制度，使之更具有针对性。省政府要尽快修订《四川省派驻城市规划督察员试行办法》，形成完善的行政检查、行政纠正和行政责任追究机制，把城市规划督察员制度坚持好、落实好。
以上报告，请予审议。