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关于完善代表联络联络员制度的再思考

时间 2021-12-31 来源 省人大财政经济委员会办公室
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  审查批准国民经济和社会发展计划和政府预算(以下简称计划和预算),是宪法和法律赋予各级人民代表大会的一项重要职权。我省围绕如何发挥省人大代表的主体作用,强化省人大对计划和预算的审查监督,提高监督的针对性和实效性,于2009年探索建立了省人大代表计划和预算审查监督联络员制度(以下简称代表联络员制度),五年来,代表联络员制度的实施获得了多方认可,奇葆书记特别批示“探索实施,注意总结”。当前在全国上下深入学习贯彻十八大和十八届三中全会精神的大背景下,进一步完善代表联络员制度,还需要在制度完善上下功夫,在工作深化上作探索,在取得实效上添措施。本文拟在总结这一制度实施经验的基础上,提出进一步完善的思考和建议。
  一、代表联络员制度在五年实践中有序推进
  众所周知,计划和预算审查是一项集政治性、法律性、专业技术性、公开性于一体的工作,是省人大及其常委会对财政经济监督的主要内容和重点,需要较高的政策水平和丰富的专业知识,需要广博的信息量和对多行业的深入了解,但由于人代会会期较短,议题较多,审议时间较仓促,而计划和预算草案内容繁多,代表要在几天内深入调查和仔细研究计划和预算草案涉及的诸多问题确有困难,加之受限于专业技术的原因,在审议中提出针对性、实质性较强的审议意见确实不易。因而实施代表联络员制度,通过代表联络员(由各代表团推举)对计划和预算草案进行客观解读十分必要,在解读前,通过组织专家和相关职能部门对计划和预算报告初稿形象生动的讲解,让代表联络员提前了解计划和预算草案的主要内容以及两个报告在贯彻中央总体布署、实现省委工作要求、落实经济和社会发展各项任务的重大意义,在代表团的审议中,再通过代表联络员对计划和预算报告的客观解读,帮助代表们进一步了解计划和预算草案,更加深刻领会中央和省的经济方针政策、报告形成的政治经济形势和相关法律背景、政策背景、社会背景,帮助代表们快速地抓住审议重点,有针对性地提出自己的建议和意见。这一制度的实施,正是破解了广大人大代表掌握计划和预算信息不对称和获取信息时间滞后的问题,为代表团的深入审议奠定了基础,同时有利于调动代表团审议计划和预算报告的积极性,激活代表团审议两个报告时的气氛,增强审议及监督的针对性和时效性,从而提高审议和监督质量;另一方面,在代表大会闭会期间,通过代表联络员积极参加业务培训、专题调研研讨、工作座谈交流,收集计划和预算执行信息和社会公众对计划和预算的诉求,增进了人民群众、人大代表、代表联络员、人大财经机构、政府及有关部门之间的相互理解和支持沟通,开辟了代表在大会闭会期间监督计划和预算执行的渠道,推动了代表监督计划和预算执行工作的常态化,延伸了计划和预算草案审查的时间,拓展了审查内容的广泛性,广大代表联络员的计划和预算专业知识日益丰富,分析、处理计划预算信息的能力和审查计划预算的技术水平逐步提升,同时也在一定程度上弥补了省人大财经委、常委会预工委自身力量的不足,提高了我们对计划和预算草案预审和初审的质量和效果。五年多的实践充分证明代表联络员制度的实施既是全面贯彻监督法的重要举措,又是尊重人大代表主体地位的具体体现,更是人大财经工作制度创新的有益尝试。
  二、进一步完善代表联络员制度的思考
  五年多的代表联络员工作,在继续的探索实践中有了新进展,取得了新成效,但是随着经济社会的快速发展,随着依法治省进程的不断推进,特别是十八大提出,要“加强对政府全口径预算决算的审查监督”,要“在人大设立代表联络机构,完善代表联系群众制度”,人们越来越关注计划和预算的审查监督,越来越关注宪法和法律的实施,这对人大工作,也对代表联络员工作以及制度的完善提出了更高更新的要求,需要我们进一步创新方式方法,切实推进全口径预算决算审查监督向实质性方向转变,增强计划和预算审查监督的针对性和实效性。
  (一)进一步完善制度规定。2010年,财经委、预工委结合各代表团审议两个报告的实际情况,对2009年制定的《四川省人大代表计划和预算审查监督联络员工作制度(试行)》进行了修订,对设定的各代表团推举代表联络员名额作出了调整,各代表团由过去的2至3名增加到3至5名,并明确各代表团组成代表联络小组并确定小组长,进一步明确了代表联络小组及小组长在代表大会期间和闭会期间的权利义务,同时制定了《四川省人大代表计划和预算审查监督联络员建议信息反映和反馈管理办法》,对建议信息的接收、分类、交办和反馈作出了详细规定。这些制度对于充分发挥代表联络员作用具有积极意义。但是随着时间的推移,一些规定还略显欠缺,必须加紧研究,不断完善。笔者认为,针对代表联络员制度实施中的具体做法,我们需要进一步完善代表大会闭会期间代表联络员的调整补充程序、完善代表联络小组组长因故缺位的推举程序,进一步规范代表联络员的职责、履职保障等等,还要研究如何规范、有序地开展联络员培训、座谈、调研和视察以及联系群众的具体方式等,就省人大内部而言,还要进一步研究与人代工委的合作协作机制,以期共同推动代表联络员制度向前迈进。
  (二)进一步丰富工作内容。代表联络员活动要在总结经验的基础上进一步深入,不断丰富活动内容,做到活动不断、监督不断、作用不断。一要改进培训方式、丰富培训内容。把集中培训和分片培训结合起来,把省内培训和省外学习培训结合起来,把普遍培训与专业培训结合起来,把理论性培训与实务性培训结合起来,进一步提高代表联络员队伍的素质。二要拓展活动范畴。省人大财经委、常委会预工委要组织更多的代表联络员参与围绕常委会有关调整预算、审查决算、审议审计报告、审议国民经济计划中期执行、审议预算中期执行和预算变动等议题开展的专题调研、视察、执法检查等活动,适时委托代表联络员(代表联络小组)联系所在地实际,开展调查研究,常委会会议期间还可邀请代表联络员参加分组会议听取意见,不断丰富代表联络员视野。三要把代表联络员的活动与建议意见的办理结合起来。财经委、预工委和政府有关厅局在办理代表联络员提出的建议意见过程中,不要仅仅局限于书面办理,要进一步加强与代表联络员的沟通联系,组织或邀请代表联络员共同参与调研,力求提高办理质量与效果,并将办理建议意见的过程变为不断丰富和拓展代表联络员活动的过程。
  (三)进一步活跃工作方式。要结合网络信息化建设和发展,进一步探索代表联络员活动的新方式、新路径。一是进一步加强信息平台建设。省人大财经委、常委会预工委于2010年在四川省人大网设立了代表联络员信息系统和平台,发布计划和预算审查监督工作动态,同时也方便代表联络员提出建议意见,这种方式对进一步增强代表联络员依法履职意识,畅通人大代表对计划和预算需求的表达渠道,强化人大代表审查监督工作的时效性和针对性,无疑具有极其重要的法制意义和现实意义。近年,我们又指定专人对信息平台进行维护和管理,及时回应办理代表联络员的建议意见。笔者认为,有条件的市(州)、县(区)、乡(镇)也可以建立这样的信息交流平台,以这种现代而便捷的方式进一步加强与代表联络员的交流、联系,同时代表联络员提出的建议意见也能够得到及时的关注和办理。二是进一步发挥代表联络员工作办公室的作用。代表联络员工作办公室作为为代表联络员服务的工作机构,要采取多种方式加强与代表联络员的日常沟通与联系,及时了解代表联络小组的工作计划安排、建议意见办理情况,及时收集代表联络员意见、反映、反馈有关情况。三是积极创办代表联络员信息刊物(或简报),交流各代表联络小组工作安排计划、活动内容和活动经验,达到相互联系、相互借鉴、相互启发的目的。
  (四)进一步扩大组织网络。代表联络员制度的贯彻实施要形成更大规模,产生更大影响和发挥更大作用,必须逐步形成和扩大网络。首先要形成代表联络员网络,建议已经组建了联络员队伍的市(州)要进一步扩大巩固代表联络员队伍,有条件的县(区)、乡(镇)在本级也要组建自己的代表联络员队伍,逐步形成全省从上至下的代表联络员队伍和覆盖全省的计划和预算审查监督网络。
  (五)进一步增强工作实效。提高工作实效必须在各个环节上下功夫。一是要突出监督重点,切实加强调研,这是提高工作实效的关键。代表联络员要围绕年初省人大批准的国民经济和社会发展计划、财政预算报告,联系所在地的实际,开展调查研究,对计划和预算执行情况提出建议和意见。二是要切实发挥代表联络小组作用,提高代表联络员综合反映意见建议质量,这是增强工作实效的核心。代表联络小组要定期组织组员学习相关计划预算审查监督方面的法律、法规、政策及相关专业知识,一些建议意见可在小组调研或讨论的基础上以小组名义提出。三是强化服务意识。高效服务是提高工作实效的重要保障,财经委、预工委要形成常态化、规范化的服务机制,加强对代表联络员的业务培训和指导,定期听取代表联络员的建议意见并高度重视代表联络员反映的意见建议的后续处理和实际应用,要明确专人收集建议意见,及时研究处理和反馈,及时采纳科学合理的建议,对不予采纳的也要及时说明理由,需要政府有关部门研处的,及时转交有关部门并跟踪办理结果,这样对于调动代表联络员的积极性,增强工作实效具有重大意义。各市州人大也积极配合做好相关服务工作。四是要提高代表联络员的履职意识,密切联系群众。代表联络员要有主动履职意识,不负代表和人民重托,每年争取提出几条有分量的建议意见,主动申请参与计划和预算审查监督的有关活动,同时也要进一步强化联系群众工作,拓宽和畅通群众利益诉求表达渠道,通过定期不定期召开群众座谈会、走访群众,及时收集群众关于计划和预算方面的诉求。
  (六)进一步完善工作机制。代表联络员具有双重身份,履行双重职责,既是人大代表,代表广大群众的意志和利益,履行参与行使国家权力的职责,又是联络员,履行联络员职责,充当人民群众和所在代表团其他代表与财经委、预工委及政府相关部门之间的桥梁和纽带。要进一步充分发挥代表联络员在人代会期间的沟通、宣传和桥梁作用,必须完善各方工作机制,加强交流与沟通,一是财经委、预工委要通过代表联络员加强与代表团的交流沟通,正确反映代表团的审议意见建议;二是财经委、预工委要加强与政府相关部门的交流沟通,切实履行初审职能,同时为联络员知情知政和客观解读计划和预算报告搭建平台;三是财经委、预工委要加强与代表联络员的交流沟通,为代表联络员获取信息提供服务,为联络员表达民情民意畅通渠道,帮助联络员解决疑难问题和提供条件,切实提高为联络员服务的质量和水平;四是联络员要加强与代表团的交流沟通,通过客观解读报告,介绍初审情况,收集代表团审议意见,提高代表团审议的实效性。此外,还要加强与全国人大财经委、常委会预算工委的请示和沟通,对工作中的一些法律性问题要及时请示,以便得到全国人大更多的指导与支持。
  《中国人大》曾称,“四川省试行的代表联络员制度,被认为是财经和预算工作机制上的一个创新,对强化人大计划和预算审查监督,具有重要的启示和有益的借鉴作用”,但我们深知,代表联络员制度实际发挥的作用距离我们的期望还尚存差距,需要我们继续努力,不断发现问题、总结经验,才能在人民群众、人大代表、代表联络员、代表团、人大财经机构、政府相关部门之间形成良性互动,才能有效整合资源和调动各方面的积极性,从而形成合力共同推动代表联络员制度的实施与完善,提高计划和预算审查监督的质量与效益。

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