都江堰市人大法制委员会副主任委员 刘泓
规范性文件涉及到一定行政区域内不特定公民、法人、非法人组织的切身利益，规范性文件的制定与施行意义重大。为摸清镇政府（街道办）规范性文件制定和管理工作情况，加强对镇街规范性文件的审查与监督工作，夯实基层法治建设基础，2020年 5月，都江堰市人大法制委员会和都江堰市司法局通过摸底调查、排查梳理、实地走访等方式，对都江堰市镇人民政府、街道办事处规范性文件制定及管理工作情况进行了专题调研。
一、镇街行政规范性文件制定与实施现状
（一）整体情况
根据调研发现，近年来都江堰市镇、街印发的下行文中内容具有行政规范性文件特征的有4件，具有以下特点。从所涉领域内容来看，主要集中在乡村规划建设领域和乡风民俗引导领域；从发文主体来看，均为乡镇人民政府，街道办因其职能职责有限，尚未印发规范性文件；从权限依据来看，主要系对上级有关文件的贯彻细化落实，未超出其法定权限；从发文形式来看，均采取向各社区及内设部门的下行文方式。
（二）存在问题
根据调研了解到，虽然镇街对规范性文件这一概念和程序要求缺乏清晰认识，但还是能认识到有关“红头”文件本身的重要性，故较之一般公文而言，制定程序相对完善，一定程度上履行了起草、征求意见、合法性审查、集体审议决定等程序。但就总体而言，距离《四川省行政规范性文件管理办法》所要求的的程序尚有一定距离。具体表现如下：
1.征求意见范围还需扩大。按照《四川省行政规范性文件管理办法》第十三条的规定“起草规范性文件应当采取书面征求意见、座谈会、论证会或者向社会公示等方式广泛听取行政机关及公民、法人或者非法人组织的意见。”都江堰市镇街在征求意见时主要向内部科室、社区征求意见，并未采取便于公众知晓的方式，广泛征求该区域内公民、法人或者非法人组织的意见。
2.审查制度亟待完善。《四川省行政规范性文件管理办法》第二十一条规定，“法制机构应当出具合法性审查意见书，对规范性文件的合法性提出意见和建议。”就本次调研中各镇街发文目录所见，十一个镇街中仅有一个镇建立了合法性审查规则制度，其余镇街均未建立相关制度。此外，在走访中，我们了解到各镇街在对规范性文件审查中普遍存在以公文核稿代替合法性审查、或者口头咨询律师意见缺乏书面合法性审查意见的情况，换言之，合法性审查工作亟待完善。
3.主动公开有待加强。按照《四川省行政规范性文件管理办法》第二十五条的规定“制定机关应当按照政府信息公开的相关规定，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等主动向社会公布规范性文件，并同时对规范性文件的制定依据、主要内容、涉及范围、执行标准等进行解读。”实践中，各镇街因对于行政规范性文件管理及信息公开工作认识的不到位，并未主动公开，甚至虽然该文件的属性标注为“主动公开”，但仍只是下发到各内部机构及社区，并未通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式让公众知晓，更遑论进行解读了。
二、关于镇街行政规范性文件工作的思考和建议
（一）建立完善镇街行政规范性文件管理制度
在本次调研中，接收反馈最多的是“没有制定”及“什么是规范性文件”，可见镇街对规范性文件缺乏清晰的认识。因此，要加强镇街行政规范性文件管理，完善备案及制定程序的首要任务应当是镇街建立起行政规范性文件管理的有关制度，提升其对于规范性文件的认识。都江堰市政府及相关主管部门应当通过开展行政规范性文件专题培训、明确相关制度等方式加强对镇街行政规范性文件管理工作的指导。通过建立镇街行政规范性文件管理制度，提高镇街对制定规范性文件工作的重视，促使其履行相应制定程序及备案要求。
（二）进一步完善《四川省行政规范性文件管理办法》
《四川省行政规范性文件管理办法》自2018年1月2日实施以来，为各级行政规范性文件的制定和备案提供了法律依据，强化了行政规范性文件的管理。但是在具体的工作开展中，以及对本次镇街的调研情况，发现其仍有不尽完善之处。一是《办法》对于行政规范性文件的界定范围较为宽泛，实践中多依据《四川省人民政府法制办公室关于印发<行政规范性文件认定参考意见>的通知》进行认定指导，但该《通知》非地方政府规章，且未公开发布，不利于有关工作的开展。二是《办法》对于备案的要求和流程做了规定，但对于不报、漏报的责任缺乏规定，且《办法》并未明确赋予备案机关法制机构相应的检查职权，故对镇街行政规范性文件备案这一事后行为难以有效监管。对此，建议省政府相关主管部门适时对《办法》进行修改完善，让《办法》更具操作性，更好地指导地方行政规范性文件管理工作。
（三）加强培养镇街行政规范性文件专业人才
都江堰市现有在编在岗干部职工中，具有法学专业学习经历的人员较少，且主要集中在公检法司政法系统及具有行政处罚权力的行政部门，镇、街一级缺乏法律专业人员。在本次走访的镇街中相关人员均为非法律专业人员。同时，因有关工作要求，镇、街不属于法治政府、依法治市等领导小组的成员单位，难以参与到各类法治培训中，相关工作人员不能获得专业技能培训提升机会。相应专业人才的缺乏，导致镇、街在合法性审查中以公文审核代替了合法性审查或者完全交由法律顾问审查，不符合《四川省人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》相关要求。对此，建议上级人大在有关行政规范性文件的地方法规立法中，鼓励初次从事镇街行政规范性文件相关工作的人员具有相应法学专业学习经历或者通过国家统一法律职业资格考试。同时，建议各级人大和政府适当为镇街增加提升法律专业水平的培训机会。
