为深入践行习近平法治思想，全面推动遂宁市地方性法规配套制度建设，促进法规有效实施，提升全面依法治市水平，2025年9月至10月，市人大法制委员会立足自身职能职责，多次组织市司法局等相关部门进行地方性法规配套制度建设情况专题调研，通过听取汇报、收集资料、系统梳理、深入分析，基本掌握了我市地方性法规配套制度建设情况，现将有关情况报告如下。
一、主要成效：体系初成奠定法治基石，效能释放展现治理新貌
自2016年以来，我市已制定9部实体法、1部程序法，市政府及相关部门高度重视地方性法规配套制度建设工作，坚持科学谋划、统筹推进、狠抓落实，取得了阶段性成效，为我市经济社会高质量发展提供了坚实的法治保障。
（一）制度框架系统构建，配套体系日臻完善。坚持目标导向与问题导向相统一，着力构建系统完备、科学规范、运行有效的配套制度体系。一是覆盖范围持续拓展。截至目前，全市已出台各类配套制度文件共计29个，内容涉及实施细则、责任分工、考核办法、技术标准等多个维度，形成了以地方性法规为核心、多层次配套制度为支撑的规范体系，有效延伸了法规链条，细化了操作指引。二是民生领域率先突破。各法规实施主体部门积极行动，针对关键环节和核心制度需求，及时出台了一批具有针对性的配套文件。例如，市住建局围绕《遂宁市城市管理条例》这一综合性法规，精准发力，陆续出台了涵盖综合行政执法信息互通共享、城市管理巡查、违法建设治理等9个方面的配套制度，构建了相对完善的城市管理配套制度子系统。市市场监管局为保障《遂宁市城区农贸市场管理条例》落地生根，创新建立了“日管控、周检查、月抽查、季激励、年定级”的长效治理机制，并通过系列文件予以固化，推动了农贸市场管理的精细化、常态化。三是制度类型丰富多样。配套制度不仅包括具体的实施办法、管理规范，还涵盖了应急预案、责任分工方案、技术导则、设计标准、考核细则、资金管理办法等多种形式，满足了不同法规条款、不同管理场景下的多样化需求，体现了制度设计的精准性与适用性。
（二）治理效能充分显现，重点领域提质增效。配套制度的有效实施，显著提升了相关领域的治理能力和水平，法规的立法初衷和预期效果正在转化为实实在在的治理成效。一是城市环境面貌持续改善。通过《遂宁市城市管理条例》及其配套制度的严格执行，城市管理更加精细，市容秩序更加规范，人居环境更加优美。生活垃圾分类工作深入推进，市中心城区生活垃圾回收利用率从2022年的30.6%显著提升至目前的40.9%，实现了在全国城市排名中的提档晋位，绿色低碳生活方式加速形成。海绵城市建设成效卓著，累计完工面积已达84.26平方公里，占城市建成区面积的51.7%，城市“呼吸”功能增强，内涝防治能力提升，可持续发展基础更加牢固。二是市场秩序规范有序运行。《遂宁市城区农贸市场管理条例》配套制度的落地，有力促进了农贸市场的规范化管理和升级改造。市场内部管理更加严格，食品安全保障更加有力，经营秩序更加井然，消费环境更加舒心。遂宁经开区龙桥农贸市场成功获评AAA级农贸市场，成为农贸市场治理成效的生动缩影和标杆典范。三是公共服务水平稳步提升。围绕《遂宁市城区机动车公共停车场管理条例》《遂宁市物业管理条例》等法规出台的配套制度，着力解决群众关心的停车难、停车乱、物业管理职责不清、管理不到位等问题，优化了公共资源配置，提升了服务质量和效率，增强了人民群众的获得感、幸福感、安全感。
（三）工作机制创新突破，改革活力竞相迸发。各部门在推进配套制度建设过程中，勇于探索，大胆实践，形成了一批具有遂宁地方特色的工作机制和创新亮点。一是应急保障能力显著增强。市生态环境局创新建立“1+7+N”环境应急储备库模式，统筹储备价值600余万元的应急物资，构建了反应灵敏、统一指挥、分级储备、覆盖全面的环境应急物资保障体系，为有效应对突发环境事件提供了坚实支撑。二是协同治理格局初步形成。市市场监管局创新设立农贸市场治理协调专业委员会，有效整合部门力量、行业资源和社会力量，构建了信息共享、齐抓共管、协同联动的治理新格局，提升了复杂问题的综合解决能力。三是全周期管理理念深入践行。市住建局在海绵城市建设领域，构建了涵盖规划设计、建设施工、验收评估、运营维护等全生命周期的规划建设管控体系，通过遂宁市《海绵城市建设设计导则》《施工过程监管和验收导则》《施工图设计文件海绵城市专篇审查要点》《常用设施参考图集》等配套技术文件，将海绵城市理念和要求贯穿于建设项目全过程，确保了建设质量和长效运行。
二、存在问题：发展不均制约法规落地，机制不畅影响治理效能
在肯定成绩的同时，也必须清醒地认识到，我市地方性法规配套制度建设仍存在一些不容忽视的短板和问题，制约着法规效能的充分发挥。
（一）制度建设进度不均，更新滞后存在空窗。配套制度供给与法规实施需求之间存在结构性矛盾，影响了法规执行的完整性和时效性。一是核心配套缺失导致监管盲区。部分法规施行后，关键的、核心的配套制度未能及时跟上。例如，《遂宁市集中式饮用水水源保护条例》施行已近两年，但关乎跨部门协同监管的具体细则、针对农业面源污染防控的操作指南、保障保护工作可持续的资金稳定投入机制等核心配套制度仍未出台，导致监管存在模糊地带和空白区域，工作经费及人员缺乏保障。二是制度修订滞后引发管理断档。部分已出台的配套制度未能根据形势变化、上位法调整或自身有效期设置进行及时修订更新，出现了“制度空窗期”。如市住建局制定的《遂宁市互联网租赁自行车管理办法》《遂宁市城市地下综合管廊建设管理办法》等配套制度已过期，正处于“旧法已废、新法未立”的尴尬境地；市生态环境局负责的《遂宁市市级集中式饮用水水源地突发环境事件应急预案》在水源地调整后未能实现同步修订，存在衔接不畅的风险。三是规划计划前瞻不足影响预期。部分配套制度的制定或修订工作周期较长，未能满足管理实践的迫切需求。例如，《遂宁市城市公共客运管理办法》因需等待国家层面上位法的进一步明确，目前暂未启动制定程序；《遂宁市中心城区地下综合管廊规划》及相关管理要求的修订预计要到2026年9月才能完成，时间跨度较大。
（二）部门协同联动不足，信息壁垒尚未破除。跨部门、跨层级的协作机制不畅，成为制约配套制度有效落实和法规顺畅运行的突出障碍。一是职责边界模糊导致推诿扯皮。在一些涉及多部门监管职责的领域，因配套制度中缺乏清晰、明确、细化的职责划分方案，导致部门间责任认定困难，容易出现监管真空或相互推诿。例如，在《遂宁市集中式饮用水水源保护条例》实施中，生态环境、农业农村、水务等部门在保护区内对违法生产企业、坑塘养殖等问题的监管职责存在交叉，但因缺乏操作性强的分工细则，影响了监管合力的形成。二是信息共享不畅形成数据孤岛。各部门信息系统建设标准不一、平台接口不兼容，导致数据互通共享存在障碍。城市管理综合平台与各县（区）子系统之间的数据互通率仅为65%，物业管理、停车管理等不同业务系统之间的数据壁垒尚未完全打破，“信息烟囱”“数据孤岛”现象依然存在，制约了基于大数据的精准监管和协同治理。三是协调机制虚化影响决策效率。尽管设立了一些协调机构或机制，但在实际运行中，可能因权威性不足、议事规则不清、落实督办不力等原因，导致协调效果不佳，难以有效解决跨部门的复杂问题。
（三）法规适用程度不高，实施效果有待提升。地方性法规及其配套制度在具体执法和司法实践中的直接应用率不高，影响了法规的权威性和实施效果。一是行政执法援引偏好惯性。部分行政执法部门在办理案件时，习惯于引用更为熟悉的国家层面法律法规和部门规章，对于我市地方性法规中设定的特色罚则或管理要求，主动适用、直接适用的意识不强、案例不多，未能充分发挥地方立法“拾遗补缺”“细化深化”的作用。二是司法审判适用相对谨慎。人民法院、人民检察院在司法活动中，对于适用地方性法规及其配套制度进行裁判或监督的案例相对较少，地方性法规在司法实践中的存在感和影响力有待增强。三是制度理解运用存在偏差。部分基层执法人员和工作人员对地方性法规及其配套制度的理解不够深入、把握不够精准，在实际运用中存在偏差或不敢用、不会用的问题，影响了制度执行的规范性和一致性。
（四）宣传引导深度不够，社会认知亟待加强。普法宣传的广度、深度和精准度有待提升，导致社会公众和相关市场主体对法规及配套制度的知晓度、理解度和配合度不高。一是公众普法宣传形式单一。对于《遂宁市观音湖保护条例》中关于禁止游泳、垂钓等规定，以及《遂宁市集中式饮用水水源保护条例》等相关要求，宣传多局限于传统媒体和标语口号，未能充分利用新媒体平台开展生动活泼、互动性强的解读，导致部分群众对规定的背景、意义和具体内容理解不深，遵守规定的自觉性不高。二是企业主体责任意识薄弱。部分农贸市场开办者、物业服务企业等市场主体，对适用于自身的配套制度的具体要求，如《遂宁市城区农贸市场管理条例》相关的“日管控、周检查”制度、《遂宁市物业管理条例》相关的考核评价办法等，学习不够、理解不深，履行主体责任的主动性、规范性不足，存在“被动执行”“打折执行”的现象。三是精准化培训指导有待加强。针对特定群体、特定行业的法规及配套制度宣讲、培训和业务指导覆盖面不够广、针对性不够强，未能有效提升关键群体的守法意识和操作能力。
三、原因剖析：多重因素相互交织影响，深层矛盾有待及时破解
上述问题的产生，是多种因素共同作用的结果，需要进行深入剖析，找准病灶，方能对症下药。
（一）思想认识存在偏差，重视程度层层递减。一是重立法、轻配套。部分单位和人员认为立法是硬任务、大成果，而配套制度建设是软约束、后续工作，未能充分认识到配套制度是法规生命力的重要保障，导致在精力投入、资源保障上有所不足。二是重出台、轻更新。对于已经出台的配套制度，缺乏动态评估和及时修订的意识，未能将其视为一个需要不断完善、与时俱进的动态过程。三是重本位、轻协同。一些部门在制定或执行配套制度时，更多考虑自身职责和工作便利，缺乏对法规整体实施效果的全局观念和协作精神。
（二）体制机制不够健全，协同保障支撑乏力。一是统筹协调机制权威性不足。虽然建立了会商研究等机制，但在推动跨部门复杂问题解决、督促滞后工作方面，力度和权威性有待加强，难以有效打破部门壁垒。二是责任落实机制不够严密。配套制度建设任务的分解、落实、督办等环节衔接不够紧密，责任压力传导不到位，导致部分任务拖延。对于未能按时完成配套制度建设的部门缺乏责任追究机制。三是信息共享机制标准缺失。缺乏统一的公共数据开放共享标准和平台支撑，各部门信息系统自成体系，数据交换成本高、效率低。
（三）能力建设相对滞后，专业力量有待加强。一是专业人才储备不足。配套制度，尤其是技术标准、实施细则的制定，需要既懂法律、又精通业务的复合型人才。部分部门在这方面的人才储备相对薄弱，影响制度质量和工作效率。二是调查研究深度不够。在制定配套制度前，对实际情况、存在问题、各方需求的调查研究不够深入细致，导致制度的针对性、可操作性不强。三是基层执行能力有短板。基层执法人员数量不足、专业素养不高、执法装备落后等问题，也在一定程度上影响了法规及配套制度的有效执行。
（四）评估监督效能不高，反馈改进循环不畅。一是立法后评估机制应用不充分。对已出台的地方性法规及配套制度实施效果的跟踪评估不够定期、系统，难以准确掌握制度运行的真实情况和存在问题，无法为制度的立改废释提供科学依据。二是监督工作力度有待加大。人大监督、司法监督、行政监督、社会监督等尚未完全形成合力，对于配套制度建设滞后、执行不力等问题的监督缺乏，压力传导不足。三是公众参与渠道不够畅通。在配套制度的制定和修订过程中，公众、专家、利益相关方的参与度和话语权有待提升，影响了制度的社会认同度和执行基础。
四、对策建议：精准发力补齐工作短板，系统施策促进效能提升
针对当前存在的问题及其根源，必须坚持目标导向、问题导向、结果导向，多措并举，持续发力，不断提升我市地方性法规配套制度建设的质量和水平，确保法规条文真正落地生根、发挥实效。
（一）强化顶层设计，在压实责任、明晰路径上实现新突破。一是明确目标定位，强化战略引领。要充分认识到，持续深入推进地方性法规配套制度建设，是打通法规落地“最后一公里”的关键举措，是构建系统完备、科学规范、运行有效制度体系的核心环节，是提升全面依法治市水平、优化营商环境、推动遂宁高质量发展的必然要求。必须将其摆在更加突出的位置，纳入法治政府建设重点任务，加强统筹规划和战略谋划。二是细化任务分解，实行挂图作战。建议由市政府办、市司法局牵头，相关部门参与，对照现行有效的地方性法规，全面梳理配套制度建设需求，制定详尽的《遂宁市地方性法规配套制度建设任务清单及进度表》。清单应明确每一项待制定或待修订配套制度的目的意义、主要内容、责任部门、具体责任科室及人员、完成时限等要素，实行“清单管理、对账销号”，确保任务清晰、责任到人、时限明确。三是健全责任体系，严格考核问责。将配套制度建设任务的完成情况纳入相关部门年度法治建设考核评价体系，加大权重，强化结果运用。对工作推进不力、未能按时完成任务的单位和个人，进行通报批评，并视具体情况进行追责问责，切实压实工作责任。
（二）聚力协同攻坚，在打通壁垒、凝聚合力上构建新格局。一是完善协调机制，提升议事效能。进一步建立健全由市政府牵头、各相关部门参与的会商研究机制。提升协调机制的权威性和决策效率，对于职责交叉、分歧较大的难点问题，要勇于协调、善于决策，明确主办和协办关系，划定职责边界，形成会议纪要并督促落实。二是推动数据共享，破除信息孤岛。由市政府办、市数据局等牵头，加快制定和完善全市统一的公共数据资源管理办法和数据共享交换标准规范。强力推动各部门业务系统与市级数据共享平台的对接整合，优先实现城市管理、环境保护、市场监管、物业管理、停车管理等重点领域数据的互联互通和共享应用，为协同监管和精准治理提供数据支撑。三是鼓励创新模式，推广最佳实践。总结推广市市场监管局设立农贸市场治理协调专业委员会、市生态环境局建立“1+7+N”应急储备库等成功经验，鼓励各部门在配套制度设计和执行中，积极探索建立跨部门、跨层级的协同工作平台和联动响应机制，形成可复制、可推广的协同治理新模式。
（三）深化宣传培训，在提升认知、增强自觉上营造新氛围。一是创新宣传方式，增强普法实效。落实“谁执法谁普法”责任制，推动相关部门充分利用报刊、广播、电视等传统媒体和网站、微信、微博、客户端等新媒体平台，针对不同群体，采用专家解读、案例分析、动画视频、在线问答、知识竞赛等生动活泼的形式，全方位、多角度宣传解读地方性法规及配套制度的主要内容、立法背景和实践要求，提升宣传的吸引力、渗透力和影响力。二是聚焦关键群体，开展精准培训。加强对行政执法人员、司法人员、基层工作人员的业务培训，将其对地方性法规及配套制度的理解、掌握和运用能力作为岗位必备技能进行考核。针对农贸市场开办者、物业服务企业、重点排污单位、运输企业、建筑施工企业等特定管理相对人，组织开展专题培训、政策宣讲和守法指导，引导其增强主体责任意识，自觉规范自身行为。三是拓展参与渠道，凝聚社会共识。在配套制度的制定和修订过程中，通过公开征求意见、听证会、论证会、民意调查等方式，广泛听取专家学者、行业协会、市场主体和人民群众的意见建议，增强制度设计的民主性和科学性，提升社会公众对制度的认同感和遵守的自觉性。
（四）健全保障机制，在强化督导、动态优化上寻求新作为。一是加强人才队伍建设，提供能力支撑。通过引进、培训、交流等多种方式，加强各部门内设法制机构人员配备和业务能力建设，特别是培养既熟悉法律法规又精通专业业务的复合型人才，为高质量推进配套制度建设提供智力支持和人才保障。二是强化全程督促指导，确保工作质效。 市人大法制委员会、常委会法工委和有关的专门委员会应结合执法检查、立法后评估、专题调研等工作，将地方性法规配套制度建设情况作为重要监督内容，适时开展专项督查或跟踪问效。市司法局作为市政府法制工作机构，要切实履行指导、协调和督促职责，特别是加强对基层单位在配套制度的落实、执行和普法宣传方面的业务指导和工作督导。三是完善动态评估机制，推动迭代更新。建立健全地方性法规配套制度实施评估机制，定期对制度的科学性、合理性、可操作性及实施效果进行评估。根据评估结果、上位法变化以及经济社会发展新要求，及时对配套制度进行立、改、废、释，确保制度始终与时代发展同步伐、与改革需求相适应、与人民期待相符合，始终保持其生命力和实效性。
