据“21财经”今年2月的文章报道，从2020年开始，预制菜概念逐渐走入大众视野，市场规模不断扩大。截至2022年，预制菜市场规模已突破4000亿元。虽然行业顶层文件与国家标准尚在研制和审批中，但全国已有25个省份出台了各自的预制菜高质量发展相关文件和地方标准。重庆、河南、甘肃、广西等多个省份更是将“支持预制菜产业规范有序发展”写入了2024年政府工作报告。各地也开始了关于预制菜的立法探索和实践。
当前关于预制菜的地方立法主要表现为三种立法模式：一是纳入食品安全监管的立法范畴。在食品安全领域中以地方立法的形式，注重保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全。例如，《江苏省食品安全条例》第68条专门对预制菜的食品安全监管作出规定。《山东省食品安全条例》第33、61条也专门对预制菜的食品安全监管作出规定。《四川省食品安全条例》对预制菜作出定义，并对预制菜生产、运输、贮存、销售、加工等环节全链条监管作出规定。二是纳入促进地方菜系发展立法范畴。例如，《江门市侨乡广府菜传承发展条例》《佛山市广府菜传承发展条例》《梅州市客家菜传承发展促进条例》《汕头市潮汕菜特色品牌促进条例》等地方性法规，都通过一至两条专门条款鼓励和支持本地经营者（企业），推动地方（广府、客家等）菜预制菜的技术研发、品牌培育、基地建设和产业发展。《广东省粤菜发展促进条例》则对培育预制菜知名品牌和示范企业、预制菜团体标准和企业标准的制定等内容作出规定。三是进行预制菜专项立法。此类地方立法的目的在于提升预制菜标准化水平和产品核心竞争力，培育地方预制菜特色品牌，推动预制菜产业发展。从国家法律法规数据库统计看，目前还没有公布实施的地方性法规。例如，正在制定的《中山市特色预制菜促进办法》，由中山市农业农村局牵头组织起草，从网上公布的征求意见稿看，主要内容还是促进预制菜产业发展，涉及食品安全监管只有一条规定。
出现上述三类立法模式的原因，可从产业发展和地方经济利益的视角窥见。据《2023首届中国国际（佛山）预制菜产业大会·胡润中国预制菜生产企业百强榜》统计，广东有20家企业上榜，位居榜首。其中，广州、佛山各有6家企业。另据艾媒金榜2023年2月发布的《2022年度中国各省预制菜产业发展水平排行榜》显示，广东省排名第一。该榜单是通过对全国31个省、自治区、直辖市的预制菜产业传播声量、企业数量和规模、产业园区建设、重点企业平台销量、政策扶持力度，并结合分析师团队评价等指标进行分析核算生成。
鉴于预制菜及其产业的出现属于经济社会发展的阶段性现象，当前争议较大，不适宜较早的通过专项的地方性法规予以偏向支持与特殊保护；而适宜采取第一种立法模式，从食品安全监管方面切入，在地方性法规中作出一般性的制度规定，再由政府及行业主管部门通过规范性文件对预制菜标准制定和产业发展、食品安全等予以引导和监管。这主要基于以下三个理由：
第一，地方立法对预制菜的态度应当坚持客观中立。立法是对客观规律的尊重和体现，应当以中立促公正。《法治周末》评论道：“近年来，预制菜行业在我国飞速发展，市场规模不断扩大。一面是加码布局或热烈围观的企业端，一面是满心嫌弃一脸质疑的消费端。究其本质，预制菜行业目前正面临着信任与品质的双重困境。”新华网则是以“预制菜进校园”争议的背后为题做了专项报道。由此可见，整个社会对预制菜还未形成基本共识。对待这样富有争议的现象，在地方立法中通过地方财政、规划、政策等直接支持本地预制菜产业和企业、扶持本地预制菜品牌等做法，容易陷入地方保护主义，对其他相关产业发展与保护、资源供给就显失公平，也将形成行业和区域垄断，这还可能与2023年底中央经济工作会议提出的“加快全国统一大市场建设，着力破除各种形式的地方保护和市场分割”的要求不符。
第二，促进型地方立法应当以衔接中央具体政策为前提。开展促进型地方立法，是把党的方针政策转化到地方性法规具体规定中，使党的主张在地方性法规中得到具体呈现。例如，各省市在人工智能、科技创新、文化旅游、文明城市等领域的促进型立法都是在中央决策部署相对具体明确的前提下进行的，这样地方立法才能正确贯彻落实中央要求，精准契合国家具体政策。而目前，中央对预制菜产业发展相关政策主要还是以保障食品安全优先为原则，中央关于预制菜的要求和政策还比较宏观和原则，多以鼓励为主，主要立足服务乡村振兴战略。例如，《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》一号文件把“培育发展预制菜产业”等内容放在“培育乡村新产业新业态”的子项目中。工信部、发改委和商务部联合印发的《轻工业稳增长工作方案（2023—2024年）》，主要从大力发展预加工菜肴等产品形态、强化农企利益联结、加强预制化食品标准制修订工作等方面来推动预制化食品相关工作，但都还是处在推动探索的阶段。而市场监管总局等6部门联合印发的《关于加强预制菜食品安全监管促进产业高质量发展的通知》，今年3月才公布实施，还缺乏基层实践的成效反馈；其政策内容也比较原则，主要聚焦预制菜范围、标准体系建设、食品安全监管和推进产业高质量发展4个方面，涉及产业发展的规定也多用“鼓励”，并注重与食用农产品、农民合作社等结合。由此可见，在预制菜领域，作为对客观规律和事实予以固化和规范化表达的地方性法规，就缺乏达成共识的调整对象和规范事务。因此，针对预制菜的促进型立法，也难以从法规制度层面保证党的路线方针政策和各项决策部署在地方全面贯彻执行。
第三，预制菜的安全监管需根据既有法律法规持续完善配套制度措施。根据2024年初中国食品科学技术学会发布的“2023年食品安全与健康十大热点”，预制菜位列其中成为热点话题。可见对于预制菜，食品安全是地方立法首先需要保护的法益，安全监管就成为地方立法的主要目的。而目前食品安全领域的监管已有《中华人民共和国食品安全法》《食品安全法实施条例》《四川省食品安全条例》等法律法规和《四川省中小学校食品安全管理办法》等政府规章，以及《四川省食品安全地方标准管理办法》等政府规范性文件。其中《四川省食品安全条例》明确规定，具体监管办法由省人民政府市场监督管理部门制定。2023年9月，四川省教育厅印发《关于进一步做好学校食品安全管理工作的通知》（川教函〔2023〕328号）还明确要求，对“预制菜进校园”应持十分审慎态度，不宜推广进校园。因此，对预制菜从食品安全方面加强监管基本有法可依、有据可循、有章可尊。具体而言就是在开展监督工作同时，继续针对潜在的问题不断完善操作性更强的预制菜食品安全监管工作标准和制度措施。
综上所述，预制菜作为一种新型的食品形式，对其安全监管已有相对完善的法律法规和政策规定予以调整和规范。据此，加强预制菜监管首先还是一个执法问题，同时也是法律法规执行情况的监督问题。至于如何更好监督，笔者希望在以后的工作中继续分享。
