前言
山水在这里相逢，便有了灵气。
世界双遗产在这里汇聚，便有了名气。
这里便是“山水佛地，灵秀乐山”。
因为拥有峨眉山—乐山大佛这个世界文化和自然遗产，乐山市就有了重要的文旅资源禀赋和发展优势。
省委十一届三次全会明确赋予乐山建设“世界重要旅游目的地”的重要使命，乐山市委将峨眉山和乐山大佛作为建设世界重要旅游目的地的重要依托，明确要求做好文旅融合、扩容提质、景城一体、全域旅游“四篇文章”，擦亮世界双遗产“金字招牌”，确立了“旅游兴市、产业强市”的发展主线。
市人大常委会践行习近平生态文明思想，贯彻落实党中央和省委、市委决策部署，着力解决世界双遗产保护管理中的突出问题，为乐山加快建设世界重要旅游目的地和全省区域中心城市，推动乐山绿色发展高质量发展提供法治保障，于2019年10月审议通过《峨眉山世界文化和自然遗产保护条例》（以下简称《峨眉山保护条例》）、《乐山大佛世界文化和自然遗产保护条例》（以下简称《乐山大佛保护条例》）。11月26日，这两部条例同时提交省人大常委会会议审查批准。
《峨眉山保护条例》共六章49条、《乐山大佛保护条例》共六章42条，皆分为总则、保护、规划和建设、管理和利用、法律责任、附则。两部《条例》践行新发展理念，优化管理和执法体制，既有专项保护，加强规划管控，科学统筹布局发展空间，又注重保护与发展辩证统一，以实现对世界遗产的依法有效保护，提升保护水平，为经济社会可持续发展注入新活力。
突出“保护优先”“保护第一”
两部《条例》以习近平生态文明思想为指引，对标党中央和上位法有关生态环境保护的要求，系统保护峨眉山、乐山大佛的山、水、林、田、湖、草，统筹推进世界双遗产的保护利用传承。
市人大常委会副主任梁杰鸿说，立法伊始，市人大常委会就树立“对历史负责、对子孙后代负责”的使命感，站在保护世界文化和自然遗产瑰宝的高度，把峨眉山、乐山大佛世界文化和自然遗产的保护摆在首要位置，两部《条例》都开宗明义将“保护第一”确立为遵循的基本原则。在立法章节上设置了“保护”专章，并放在“规划和建设”之前，突出保护优先，其他章节也一脉相承贯穿“保护优先”理念，围绕保护设置相应条款。同时，落实最严格保护制度和最严密法治要求，在基本原则中规定“严格按照法律、法规和国家相关规定执行”的基本法治原则，防止有关组织和个人以两部《条例》未作规定为由拒不执行上位法以及国家和省上的相关规定，切实防范出现“立法上放水、执法上放弃”风险；在制度保障上规定建立健全生态环境和资源保护责任制、领导干部自然资源资产离任审计、生态环境损害责任追究等制度，落实“三线一单”要求；在禁止行为上既对标上位法作出规定，又增加了禁止在保护范围内从事别墅建设和房地产开发经营等更加严格的规定。
优化管理体制
职权法定，法无授权不可为。
在两部《条例》的立法过程中，适逢机构改革、包括世界遗产保护地在内的国家自然保护地体系管理体制等多项改革。梁杰鸿说，为实现对峨眉山、乐山大佛的依法、有效管理，两部《条例》体现乐山市委确定的协同优化高效、属地管理、重心下移的原则，同时兼顾立法前瞻性，按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》有关职责事权划分要求，对乐山市和峨眉山市、市中区政府及其有关部门、保护管理机构、属地乡（镇）政府和街道办事处的职责作了规定，明确除法律、法规规定或者设区的市以上政府决定必须由设区的市以上行政管理部门行使的监督管理职责外，由属地县级政府及其有关部门、乡（镇）人民政府、街道办事处承担世界遗产保护管理的相关职责。
专项保护绘好“自画像”
为贯彻落实以保护原真性和完整性为核心的世界遗产保护理念，记者发现，这两部《条例》都规定建立世界遗产分类保护制度，注重针对性，突出地方特色，绘好“自画像”，明确保护什么、怎样保护。《峨眉山保护条例》重点围绕列入联合国教科文组织《世界遗产名录》的寺庙古建筑等不可移动文物、雄秀神奇自然景观、生物多样性、珍稀野生动植物、古树名木等世界遗产核心要素的保护分别作了规定；《乐山大佛保护条例》重点针对列入联合国教科文组织《世界遗产名录》的乐山大佛摩崖石刻造像、巨型睡佛、凌云寺、三江汇流等世界遗产核心要素进行专项保护的制度设计。
峨眉山保护范围内有1个镇、16个村、18000余村民，8000多名旅游经营从业人员。而乐山大佛保护范围内有2万多常驻人口。规划是统筹发展空间布局的依据，这两部《条例》都突出规划地位，落实先规划、后许可、再建设制度。其中规定，规划未经批准的，不得在峨眉山、乐山大佛保护范围内进行各项建设活动。
“凌云西岸古嘉州，江水潺潺绕郭流。”景城一体协调发展是建设世界重要旅游目的地的重大课题，乐山大佛所在的凌云山远眺峨眉浮影列入了世界自然遗产清单。为突出世界遗产保护，促进景城一体建设、全域旅游发展，两部《条例》确立了外围保护地带、相邻区域和视线通廊管控制度。对标生态环境保护法律、法规和国家相关规定，两部《条例》作出更加严格的规定，要求采取有效措施保护和改善峨眉山、乐山大佛保护范围内以及外围保护地带、相邻区域环境，防治污染和其他公害，推进国土绿化；保护范围内以及外围保护地带、相邻区域建筑和凌云山远眺峨眉浮影视线通廊内的建筑高度、布局、色彩等风貌，应当注重保持地域特色，与峨眉山、乐山大佛景观和环境相协调，做到显山、露水、透绿。
为加强历史城区与乐山大佛的景观协调，构建城市与山水之间的和谐关系，《乐山大佛保护条例》还规定市政府应当根据乐山历史文化名城保护规划，采取有力措施加强对历史文化街区、历史地段和嘉州古城墙等为代表的嘉州古城历史遗存的保护利用。
据了解，鉴于国家正在进行自然保护地体系和国土空间规划编制、用途管制的重大改革，国务院批准的峨眉山、乐山大佛风景名胜区总体规划正在修编，两部《条例》对分级分区保护只作出方向性、原则性规定，分级分区的具体级别及其区域，由依法编制的规划予以明确。
保护与发展相向而行
习近平总书记多次强调要正确处理生态环境保护和经济发展的关系，坚定不移保护绿水青山这个“金饭碗”，努力把绿水青山蕴含的生态产品价值转化为金山银山。近年来，联合国教科文组织将世界遗产视为推动经济发展、增强社会凝聚力、实现和平共处的关键要素，提出通过世界遗产保护这个平台，带动遗产地的生态保护、环境优化，助力可持续发展。
为此，两部《条例》规定了合理利用自然生态和人文景观，加强科学研究、人才培养、国际交流、提升资源环境品质、完善旅游配套设施和服务功能、加强智慧旅游建设等内容，充分发挥峨眉山、乐山大佛世界遗产在文旅融合发展和世界重要旅游目的地建设中独特而重要的作用。正确处理生态保护、世界遗产保护、产业优化和改善民生的关系，实现人与自然和谐共生，两部《条例》规定建立生态补偿机制；在符合相关法定条件的前提下，公民、法人和其他组织可以依法从事项目建设和经营活动；两部《条例》对建设项目的规划、审批，经营活动的容量、环境准入、经营秩序等提出了管控要求。
垃圾分类、厕所革命等入法
按照习总书记相关指示精神和国家有关加快垃圾强制分类、厕所革命的部署要求，两部《条例》规定峨眉山和乐山大佛保护范围内全面实行垃圾分类处理制度，同时规定按照选址合理、数量充足、干净无味、实用免费、管理有效、卫生文明的标准建设和管理旅游厕所。
世界遗产的保护、管理和利用是展示社会文明程度的重要平台和窗口。为培育和践行社会主义核心价值观，倡导文明行为，提升文明程度，两部《条例》把实践中广泛认同、较为成熟、操作性强的道德规范转化为具有刚性约束力的法律规范。
执法重心下移 重罚违法行为
法律法规的生命力在于执行。
为解决多头执法、推诿扯皮等问题，增强执法的及时性、有效性，按照市委确定执法重心下移的原则，两部《条例》赋予保护管理机构在日常管理中对违法行为的先行制止权和日常保护管理必要的部分行政处罚权。
两部《条例》对刻划、涂污人文景物、设施或者乱扔废弃物，在游人集散地、步游道等公共场所采取拉客揽客方式兜售商品或者提供服务，擅自搭棚、设摊、设点、占道或者扩大面积经营等三类违法行为，在上位法设定的罚款幅度内规定了较高的罚款额度，加重当事人违法成本。坚持不重复上位法规定的原则，两部《条例》明确违反本《条例》规定的行为，法律、法规已有法律责任规定的，从其规定。
为增强法规制度的执行力，确保落地落实，这两部《条例》对不宜在立法中具体规定或者在国家层面正在改革、尚未明确的一些制度，如生态补偿机制、农房审批、项目准入负面清单等事项，明确由乐山市政府制定具体实施办法。
