近期获批的《西部大开发“十二五”规划》将天府新区列入西部重点城市新区，其功能明确定位于建成内陆开放型经济战略高地。该规划既给予了新区先行先试的政策空间，又指明了其走创新型道路的必要性。但创新型道路怎么走，却需要周密的顶层设计和分步实施的政策实践。“两化”互动，无疑将有力助推上述目标的实现。那么，怎样高效地展开“两化”互动实践？本文提出几点具体的政策设计供讨论。
　　□吴垠
　　一、TOD模式：以公共交通为轴的新格局
　　TOD是以公共交通为导向的城市开发模式。它不是单纯地建设几条地铁、公交、轻轨线路满足人们出行需要的工程，而是以公交线路为轴，带动城市连片土地科学开发的新思路。传统工业化、城市化的经验教训业已表明：工业化、城市化的骨架和枢纽是城市的公共交通系统，因为它不仅具有承载城市化、工业化所必须的人口、资源流动的功能，同时也是疏导这些人口和资源的重要通道。但人们往往只重视前者而忽视后者，结果在经历了痛苦不堪的 “城市病”和“过度工业化”之后才逐渐意识到城市蔓延、土地利用规划与交通配置的先后顺序并不是可以随心所欲无视先后的。以完整的轻轨、多层次地铁和公共汽车网络组成的公共交通系统配置和相应的土地规划如果滞后于“两化”进程，必将造成城市的混乱、拥挤，土地利用的低效率，以及人口的分散疏导淤滞，成为政府未来公共治理的巨大难题。应当考虑以快捷、便利、高效的公共交通系统导向为手段，把公交系统和其周围的土地开发管理纳入天府新区整个交通发展的一体，把土地增值部分带来的效益反哺城市其他基础设施建设、旧城改造和中低收入的保障房建设等工程，在“两化”协调互动的基础上实现新区交通、土地开发和人民生活的包容性发展。
　　二、多中心布局整体推进，避免修修补补
　　天府新区“两化”互动进程中采取多中心布局的政策，目标是力求分散城市单中心的压力，实现新区集聚均衡、功能互补式的发展，并有利于注入后工业化元素。从“一带两翼”的产业多中心规划来看，以新区中部向龙泉山前地区布局高端服务中心、科技创新中心、文化旅游中心这一发展带，积极构造新区东南、西南方向的高端制造业中心和高技术及战略性新兴产业中心，有利于形成高新产业两翼齐飞并带动服务业发展的良好态势；从“一城六区”的空间多中心规划看，天府新城和六个产城综合功能区的设置也便于缩减单中心压力、增加新区各中心的互补性并有效缓解城市病。对于区内彭山和仁寿等独立性相对较强的地区，宜采用“区域同城、基础同网、产业互补”的对接型发展模式，注重因地制宜。区内部分自然生态条件较好或人文风俗条件厚重的地区宜作为限制开发区：保留其自然生态和人文风俗原貌，避免破坏性开发。在各中心总体布局上，应注重将产业链相关或延伸的园区比邻设置，便于规划区域间的产业合作和循环经济等，并减少通勤成本。这些中心的功能一旦确定，就可以采取全面整体大推进的建设方针，尽量避免修修补补式的“两化”互动开发。
　　三、以城市规划、功能设计分散压力
　　据预计，到2030年新区可能达到500万以上的城镇人口规模，如果没有高瞻远瞩的城市规划和功能设计，“两化”互动中近期的建设成就很可能被巨大的人口规模带来的住房、就业、交通、环境、社会保障和社会管理等支出或问题抵消殆尽。这里，日本东京的经验可资借鉴：战后20多年东京成为超3000万人规模的巨型城市，快速上升的城市人口规模对其城市的商业、住宅及工业区开发提出了很高的需求，这些需求几乎都转化为对土地开发的压力。东京的成功之处在于：采用城市开发控制来推动其都市圈瞄准后工业社会的水平发展；修改城市规划法，禁止在城市化控制地区和未开发地区进行开发活动，以防止城市无序扩展；充分考虑土地使用的边际效益，宁可加强现有在建土地的资本密度也不轻易以稀释单位土地资本密度的形式大量征用农业、森林用地。鉴于此，天府新区可在建设伊始就高瞻远瞩地进行城市功能设计，在水资源等瓶颈资源允许的情况下瞄准能够容纳600万至800万人口的新区规模 （留足余量），从城市规划、功能设计的角度来分散压力，力避臃肿和混乱，结合新区实际情况创造性地设计具有天府特色的规划方案。
　　四、体制新规划：公共财政与税收分成
　　跨四川传统行政区布局显然已经是新区“两化”互动的主攻方向。建设初期，由于国家和我省各级政府投入资金力度较大，财税体制运转当不成问题；但如果仍旧延续传统分税制条件下的财税分配格局，到了新区建设的中后期各个项目出现建设资金紧张之时，这种以传统行政区配置财税资金的体制矛盾就可能凸显，到时再来调整就会非常困难。建议新区直面传统财税体制的体制性摩擦，积极规划适应于新区建设的公共财政与税收分成体制建设，主要着眼点在于：（1）可持续原则：税收足以支付全部公共费用；（2）经济增长；（3）减少贫困；（4）提高新区社会管理水平和质量。可以考虑以各个中心为依托，重新划分财税体制格局，采取“保障税收收入基础、超收分成”原理在新区各中心实现适度的财税激励，保证各中心有持续、充裕的财政资金来实现其主体功能区的中长期设计方案。
　　五、着眼民生，搞好新区内外部统筹
　　单纯依靠产业来建设天府新区容易形成经济利益至上的发展理念。如果民生工程、文化教育、生活设施建设滞后，将会导致新区功能单一，人文关怀缺失，安居与乐业难以兼顾，城市承载力和宜居程度下降，吸引创业人才困难，最终使新区难以在竞争中打开局面、创出品牌。新区建设的根本目的是改善民生，要避免重土地扩张、重生产建设、重速度数量而忽视文教卫生、生活设施等民生工程的发展，让其发挥“反磁力中心”的作用。
　　首先，做好外部统筹。通过建立国家、四川省、成都市的三级统筹制度，实现新区建设与成都北改、新区各中心间、新区与周边农村的统筹，搞好新区建设同全省乃至全国城市网络的协调，以优化资源配置和产业结构，增强内生发展动力，提高发展民生的物质基础。
　　其次，重视内部统筹。统筹新区三次产业及各产业内部资源配置，统筹物质建设和文化建设，统筹当前建设和长远发展，提升新区民生发展的可持续性。
　　再次，抓好民生文化导向和考核机制建设。注重在经济发展过程中规划人文发展指标，按照人性化新区、时代性新区、后工业新区的发展理念，从文化、娱乐、艺术、体育等方面加强配套服务建设，倡导民生文化导向。可以考虑建立一个监管机构来考核天府新区的“民生改善水准”，并将工业化、城市化和人的舒适度是否相互匹配作为衡量标准。
　　天下无易成之业，亦无不可成之业。天府新区“两化”互动的高效展开并非易事，但只要用前瞻性理念指引发展，以高瞻远瞩的“两化”互动思路规划全局，扎实地推进新区经济、社会、文化、民生建设，就能够建设成属于四川的、走在全国前列的新型试验区。
（作者系西南财大经济学院副教授，经济学博士）