编者按
调查研究是主题教育的重要内容和环节。按照《中共四川省人大常委会党组关于大兴调查研究的实施方案》，省人大常委会领导班子成员每人牵头开展1项调查研究，共开展我省普惠性托育事业健康发展、加快建设我省预防性侵未成年人违法犯罪数据库、侨资企业健康发展等11项专题调研。机关党组领导班子有针对性地研究确定了“发挥人大职能助推村级集体经济高质量发展调研”“全省基层人大机构建设情况”等7个调研课题。本刊今起陆续刊发，以飨读者。
发展普惠性托育服务，是以习近平总书记为核心的党中央准确把握人口发展大势、着眼促进人的全面发展、及时回应民生关切作出的重要部署。当前，全国全省普惠性托育服务仍处在起步阶段。按照省委部署，2021年省人大常委会指导泸州、眉山市开展试点。为全面摸清情况，加快推动全省普惠性托育事业健康发展，这次主题教育，我确定“关于我省普惠性托育事业健康发展”调研课题，深入学习贯彻习近平总书记来川视察重要指示精神和习近平总书记关于托育工作的系列重要指示精神，弄通立场观点方法，聚焦普惠性托育根本性、关键性问题，先后到成都、攀枝花、眉山、凉山、阿坝、宜宾等地实地调研，并同步组织调研组深入7个市州摸排情况、赴上海市学习考察，有一些新的认识和思考。
一、全省普惠性托育服务发展现状
托育服务是指由于各种因素导致家庭内部照料无法发挥作用时，由政府支持、市场化运作、以社区为依托，向有０-３岁婴幼儿家庭提供如全日托、半日托、计时托、临时托等具有育儿功能的公共服务机制。普惠托育即质量有保障、价格可承受、方便可及的托育服务。习近平总书记十分重视托育服务发展，多次作出重要指示，为托育服务发展指明了方向、提供了遵循。
省委省政府深入贯彻落实习近平总书记重要指示精神，认真落实中央《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》和《关于促进养老托育服务健康发展的意见》，已连续两年将新建、改扩建普惠性托位纳入全省30件民生实事，推动全省普惠托育服务高点起步、强势开局。截至2023年3月底，全省共有提供托育服务的机构5802家、托位25.7万个，千人口托位数3.1个，成都、眉山被命名为全国首批“婴幼儿照护服务示范城市”。
（一）推进力度不断加大。将普惠性托育服务纳入对市州党委、政府重点督查内容，与年度目标考核挂钩，纳入全省“十四五”规划及远景目标纲要，出台促进养老托育服务健康发展和人口长期均衡发展的实施方案等政策措施，争取中央预算内投资托育领域资金2.1亿元，省级财政投入资金0.79亿元，预计撬动地方财政、社会资本3.02亿元投入普惠托育。
（二）行业发展速度较快。2019年初到2023年3月，全省托育服务机构从寥寥几家发展到5802家（其中登记4644家，备案683家）。全省可提供托育服务的公办机构、民办机构占比分别为16.8%、83.2%。2022年共入托3岁以下婴幼儿11.4万人，入托率6%，高于全国0.5个百分点左右。25.7万个托位中，普惠托位6.3万个、占24.5%，托育服务平均收费1261元/人/月，其中，托育机构平均收费1836元/人/月，幼儿园托班平均收费931元/人/月。家庭对托育服务需求越来越强烈，调查问卷显示，非常有需求和较有需求的家庭达49.19%。
（三）管理体系逐步建立。成立省级0-3岁婴幼儿托育标准化建设与培训指导中心，建成涵盖14个专业领域共计400余人的专家库。制发《四川省优质服务托育机构现场评估细则（试行）》，制定托育机构卫生监督和疫情防控检查指标。依托职业学校、妇幼保健院、行业协会开设幼儿保育相关专业和技能培训班，将婴幼儿照护从业人员作为急需紧缺职业（工种）纳入城乡就业培训、职业技能培训范围。支持各地坚持改革创新，积极探索“医育结合”服务模式、示范性托育机构建设等，成都市推行示范性托育机构领办社区、家庭托育点“1+N”服务模式，眉山市组建专业团队全方位评估，泸州市“政医企校”四方联动推动人才培养、职业认证、医企实训、机构用人。
二、全省普惠性托育服务存在的主要问题
全省托育服务取得一定成效，但距国家“十四五”规划明确的“每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数4.5个”发展指标还差1.4个（实际缺口为11.8万个托位），公办托育服务机构和普惠性托位分别仅占17%、24.5%，且收费标准远超普惠性标准，同先进地区差距还很大。调研中我们发现了一些亟待破解的困难和问题。
（一）政府引导力度还需加强。一是工作机制还需理顺。我省实行由卫健委牵头，市场监管、教育、住建、民政等16个部门配合的工作机制，在实际推动过程中，存在领导层面统筹不集中、配合部门职责不清晰、工作沟通衔接不顺畅等问题，在部分工作上甚至“九龙治水”。二是政策设计还需健全。中央意见主要从宏观层面上管思路、管规划、管结构，省级层面的落实意见和政策还不够清晰明确，各市州在推动过程中缺乏相应的参考依照。比如，普惠认定标准不明确、各部门审批监管责任不明确等。三是财政支持还需加大。经合组织（OECD）国家2018年托育服务投入平均占GDP的0.3%，国家和全省都远低于这个水平，且全省目前仅有5%左右的托育服务机构获得过托育相关补贴。
（二）行业培育力度还需加强。一是托育服务结构性供需矛盾突出。据统计，截至2022年底，全省托位约50.2%处于空置状态，部分地方的空置率达到60%，供需不均衡分布是当前的客观现状。同时，价格可接受的托育服务供给不足，就近就便的托育服务不足，面向低龄婴幼儿的服务匮乏。二是公办普惠托育不占主体。目前，全省各类幼儿园约1.29万家，其中公办幼儿园中办托的仅892家，仅占全省公办幼儿园数（3882家）的23%；提供托位数3.1万个，仅占全省现有托位数（25.7万个）的12.1%。三是托育机构运营困难。以全省平均收费最高的成都为例，2022年实现盈利的托育机构仅占26.08%，多为连锁化经营的专业托育机构；收支平衡的占22.44%，多为家庭式个体托管机构；处于亏损状态的占51.48%。运营成本居高不下，造成民办托育机构收费偏高，高收费又抑制了入托意愿，形成“恶性循环”。此外，受传统观念、居住分散、支付能力的影响，城市语境下的“托育服务”暂不匹配农村需求。
（三）监督管理力度还需加强。一是托育服务管理方面的法律法规供给滞后。除人口与计划生育法有一些原则规定外，设置标准和管理规范等大多为法律效力有限的规范性文件，托育服务保障和监管法律体系不健全。二是标准规范还不健全。与幼儿园相比，托育服务行业发展处于起步阶段，行业准入、管理运营、人员资质、质量评估、安全监管等相关标准规范尚需完善。三是人才培养培训体系还不健全。全省没有一所高等院校开设3岁以下婴幼儿托育服务专业，虽然部分高中职院校设有“幼儿保育”“护理”等专业，但也面临招生不足、师资不足、课程标准缺乏等困难。目前，托育服务从业人员多数由机构自建培训体系培养产生，全省未建立婴幼儿照护服务岗位证书制度和落实持证上岗要求，缺少规范化、常态化的培训机制。
此外，生育意愿降低、生育率持续走低的客观实际，也对托育服务带来根本性影响。家庭“少”而“精”的托育需求，要求全省托育服务在起步阶段就要把重点从增加托位数量转向提高托育服务质量、实现公益普惠上来。
三、普惠性托育服务健康发展的对策建议
2019年以来，全国各地贯彻落实中央《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》和《关于促进养老托育服务健康发展的意见》等，结合实际积极探索推动本地托育服务工作，一些经验做法值得学习借鉴。上海市是全国托育服务先行省份，率先出台《上海市学前教育与托育服务条例》，建立由分管副市长牵头的联席会议制度。深圳市建立首家公立医院普惠性托育园，拓展医院资源、提升托育质量。杭州市建立“产业园区嵌入式普惠性托育机构”，深化“产城人”创新融合。大连市整合优化幼儿园和托育机构并开放登记许可范围，理顺审批监管机制。学习借鉴其他地区经验做法，总结试点工作成效，针对全省托育服务存在问题，提出如下建议。
（一）优化托育工作的领导体制和运行机制。坚持以人民为中心的发展思想，以“政府主导、各方参与，科学规范、方便可及，分级负责、属地管理”为原则，完善优化“卫健部门牵头，相关部门分工负责、各司其职”的体制机制，加大育幼服务资源统筹配置力度。建立普惠托育工作部门联席会议制度，定期会商，加强统筹协调。依托信息化手段，立项建设供托育机构和监管部门使用的信息系统，并与国家托育备案平台联通，提升托育管理信息化、智能化、透明化水平。
（二）积极发展多种形式普惠托育服务。坚持公办为引导、公与民结合、公益普惠的基本点，把托育纳入国民经济和社会发展规划以及国土空间规划统筹推进，鼓励政府机关、国有企事业单位带头在单位内部兴办托育机构，积极盘活企事业单位闲置用房。充分发挥市场作用，鼓励支持社会力量参与，提高社区调节作用。利用社区内各种闲置资源，以普惠为原则，采取公建民营、民办公助、公办民助等方式多渠道增加供给。推动国有资产监管部门，探索将老旧小区中的国企房屋和设施以适当方式转交政府集中改造利用办托。
（三）有序增加政府投入和支持。鼓励和支持有条件的地区将普惠托育服务纳入基本公共服务，所需经费纳入本级预算。支持研究制定普惠托育机构运营补贴等政策，对示范性、普惠性托育机构通过建设补助、运营补贴、租金补贴、以奖代补等方式予以支持，降低托育服务成本，减轻家庭支出压力。规范普惠托育服务价格管理，分地区分类别制定普惠托育服务机构收费指导标准，并动态调整。
（四）建强托育服务人才队伍。推动教育、人力资源社会保障等部门加快推进婴幼儿发展与健康管理、婴幼儿保育等相关学科建设，将育婴员、保育员等托育相关职业（工种）列入急需紧缺职业（工种）目录和政府补贴培训职业（工种）目录，完善托育服务从业人员的技术等级评定制度，建立统一、精准的托育从业人员准入、专业标准和岗位从业证书等制度。对托育从业者定期培训考核，加强从业者的业务水平，可以联合学校开设托育相关专业，制定相应培养计划，开设相关课程。依托妇幼保健院建立托育服务指导中心，加强对托育机构卫生保健的专业指导。健全托育人才的社会保障机制，制定合理的晋升制度，促进托育服务人才可持续发展。
（五）加大托育服务法治供给。成都作为全省托育服务的先行地区，开展了一系列探索实践、积累了较充足立法基础，且已将《成都市托育服务管理条例》纳入立法计划。建议省级层面大力支持并指导成都市加快推进托育服务立法工作，力争今年底或明年上半年出台《四川省人大常委会关于加快建设普惠托育服务体系的决定》，并在省上《决定》和成都立法实践基础上，适时在省级层面开展《托育服务管理条例》立法工作，以法规形式促进全省托育服务规范健康发展。建议省人大常委会在2024年开展人口与计划生育执法检查，将普惠托育作为检查的重要内容，推动落实普惠托育等相关生育支持措施。同时，可以省政府名义，印发加强全省托育服务管理的规范性文件。
（作者：省人大常委会党组书记、副主任 王雁飞）
