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全面实施预算绩效管理将有新突破

时间: 2018-10-30 来源: 中国财经报 作者: 曹堂哲
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   这一《意见》的出台,标志着新时代我国形成了以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口,建立与现代国家治理和高质量发展相适应的新型绩效管理制度的顶层设计。

  《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》)于前不久印发。《意见》战略定位清晰、指导思想明确、内容体系丰富、实施路径合理,是新时代党中央国务院的重大战略部署,是我国实施预算绩效管理的纲领性文献,是具有里程碑意义的顶层设计。《意见》实现了多方面的突破,笔者择其要者展开分析。

 

对全面实施预算绩效管理的战略定位有新突破

 

  《意见》指出,“以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口,解决好绩效管理中存在的突出问题,推动财政资金聚力增效,提高公共服务供给质量,增强政府公信力和执行力。”这一战略判断补齐了绩效管理中存在的短板,反映了国家治理体系和能力现代化的基本规律。

  改革开放以来,我国各地区、各部门、各单位开展过诸多形式的绩效管理探索。2003年,党的十六届三中全会提出“正确看待政绩、科学衡量政绩”,建立与科学发展观相适应的政绩考核体系、地方经济社会发展考评体系成为我国推行绩效管理的突破口和关键点。2008年,党中央、国务院提出实行政府绩效管理制度,首次将绩效“考核、评估”拓展为绩效“管理”。2011年,国务院建立了原监察部牵头的政府绩效管理工作部际联席会议制度,分头推进了地方政府及其部门绩效管理、国务院机构绩效管理、节能减排专项工作绩效管理、财政预算资金绩效管理试点。十八大以来,随着监察职能的调整,政府绩效管理“部际联席、分头推进”的模式也随之调整。十九大以来,《意见》的出台,标志着新时代我国形成了以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口,建立与现代国家治理和高质量发展相适应的新型绩效管理制度的顶层设计。

  “以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口”,抓住了我国实施绩效管理的短板,为解决绩效管理中存在的“三重三轻”问题——重事后补救,轻事前预算;重办事效率,轻花钱成本效益;重内在控制,轻公开问责——奠定了基础;为推动政策、预算、业务、组织绩效的协同,实现预算与绩效管理一体化奠定了基础。

 

全面实施预算绩效管理的内容体系有新突破

 

  《意见》提出了全面实施预算绩效管理的“三三一”体系,实现了三大新突破。

  第一个“三”体现了绩效管理价值取向有新突破。《意见》指出,全面实施预算绩效管理要“更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束”。“强调结果导向”而不是“过程导向”,即以人民为中心,优化施政流程,提升决策质量,按照权责对等,绩效与管理灵活性对称的原则,赋予预算部门、单位、地方政府更大的自住性和灵活性,充分激发发展动能和发展活力。“强调成本效益”补足了我国绩效管理中的短板,意味以预算绩效管理为突破口,完善成本、质量和效益绩效指标,开展成本管理、质量管理和效益管理,提升公共产品和服务质量,推动高质量发展。“硬化责任约束”包括硬化绩效管理工作落实责任和绩效结果责任,是确保绩效管理延伸至资金末梢、落实到人的重要保障。

  第二个“三”是“三全”体系有突破。《意见》指出“力争用3—5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。”构建全方位预算绩效管理格局,将目前主要聚焦于政策和项目层面的绩效管理,拓展到政府预算绩效管理、部门和单位预算绩效管理,在格局上有了新突破。《意见》要求建立全过程预算绩效管理链条,首次明确要建立事前绩效评估机制,要求各部门各单位对新出台重大政策、项目开展事前绩效评估。各级财政部门要加强新增重大政策和项目预算审核,必要时可以组织第三方机构独立开展绩效评估。上述要求进一步强化了预算管理的事前控制功能和资金配置功能,推动了绩效管理关口进一步前移,为实现预算编制与政策的中长期协调奠定了基础。

  《意见》提出,要完善全覆盖预算绩效管理体系,将四本预算收支全部纳入绩效管理,加强四本预算之间的衔接。这是对此前以一般公共预算为主、以预算支出为主开展绩效管理的突破,为政府理财和施政的统一奠定了基础。

  一个“一”是“实现预算和绩效管理一体化”有新突破。《意见》要求,“实现预算和绩效管理一体化,着力提高财政资源配置效率和使用效益,改变预算资金分配的固化格局,提高预算管理水平和政策实施效果,为经济社会发展提供有力保障。”实现预算和绩效管理一体化意味着预算管理和绩效管理的主体、对象、过程、权责和信息系统融为一体,是现代国家治理的共同特征,是我国国家治理体系和能力现代化的内在要求。

  “三三一”体系的形成,意味着全面实施预算绩效管理成为了财政在国家治理中发挥基础和重要支柱作用的重要抓手,是政府治理和预算管理的深刻变革。

 

全面实施预算绩效管理的制度建设与保障措施有新突破

 

  一是管理流程建设有新突破。按照《意见》的新要求,建立与“三三一”体系相适应的管理制度和实施细则,需要通过持续的努力,实现管理流程、专家咨询、社会参与等方面制度和流程上的新突破。二是绩效管理信息化建设有新突破。《意见》首次提出要实现业务、财务、资产等信息互联互通,这意味着要协同推进政府会计制度、信息公开制度、政府报告制度,实现新突破。三是建全绩效标准体系有新突破。绩效标准包括产出标准、质量标准、成本标准、效益标准、业务标准等内容,是绩效评价和管理提供了标杆、依据和准则。《意见》首提健全预算绩效标准体系,要求“绩效指标和标准体系要与基本公共服务标准、部门预算项目支出标准等衔接匹配”,这将补齐目前绩效管理中的短板,是一项重要的突破。四是首提绩效责任制有突破。“绩效责任”这一概念首次出现在中央文件中,包括各地区、各部门、各单位推动预算绩效管理工作的责任,也包括对绩效结果进行追究的责任,尤其值得一提的是《意见》要求“对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制”,是一大突破。五是绩效评价结果“三挂钩两纳入”有突破。绩效评价结果“三挂钩两纳入”是实现绩效责任的重要手段。“三挂钩”要求:绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩,本级部门整体绩效与部门预算安排挂钩,下级政府财政运行综合绩效与转移支付分配挂钩。“三挂钩”的提出拓展了绩效评价结果运用的范围和力度。“两纳入”要求各级政府要将预算绩效结果纳入政府绩效和干部政绩考核体系,作为领导干部选拔任用、公务员考核的重要参考。“两纳入”切实将绩效责任落实到资金使用末梢、落实到人,夯实了绩效责任的基石。六是全面实施绩效管理的推进机制有突破。《意见》明确了各级党委、政府、财政、各预算部门和单位、人大、审计、其他社会主体在全面实施预算绩效管理中的职责,坚持党对全面实施预算绩效管理工作的领导,夯实各地区各部门的绩效责任,加强财政部门的组织和协调作用,将有力地推动全面实施绩效管理迈向新阶段。

  (《中国财经报》2018年10月23日07版)

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