尽管谈改革成效仍显为时尚早，但在广州这个最早公开“晒”部门预算的南方城市，财政收支确已逐渐从“公开”走向“公共”，人大功不可没
广州市人大已将监督政府预算的职能提升至一个新高度——半年前，广州市人大成立预算委员会，共设代表22人，一跃成为代表人数最多的专业委员会。
这一创举吸引了诸多学者的目光，他们将其赋予预算监督领域的“小岗村”般的意义——在上一轮对《预算法》的修改中，多名学者就曾呼吁，应在全国人大设立预算委员会。但这一建议最终未被2015年1月1日开始实施的新《预算法》采纳。
7月7日，广州市人大预算委员会主任欧阳知向多位专家学者介绍经验：改革并非一蹴而就。
事实上，在新《预算法》还未出台之时，广州市人大就已将地方债和财政专户通过“重大事项”问责的方式，列入人大监管之中；又将审查监督步骤规定为“三审制”，写入《广州市人民代表大会审查批准监督预算办法》；还试图将监督常态化，每月定时召开例会，监督政府如何花钱。
在这些工作基础上，广州市人大设置预算委员会，则是为了更好地实现预算监督而进行的机构变革。
尽管谈改革成效仍显为时尚早，但在广州这个最早公开“晒”部门预算的南方城市，财政收支确已逐渐从“公开”走向“公共”，广州市人大功不可没。
“尚方宝剑”：重大事项决定权
广州市反对垃圾焚烧的公众自2009年起开始追踪穗府【2008】39号文。这份文件全名叫《城市建设投融资体制改革方案的通知》，事涉广州市基础设施建设和公用事业，为水投集团、城投集团、交投集团、广日集团获取一些公用事业建设资格的依据。换言之，这份文件将揭开广州市地方债的秘密——在《新预算法》公布之前，地方债的存在并不合法。
公众、律师、媒体，通过各种渠道要求政府公开39号文。广东省政协委员孟浩甚至在2011年的政协会上宣布“蓄须明志”：不公开此文，他就不剃胡子。
公众的意见也递交给了广州市人大。但查遍当时的各种法律法规，都没有规定政府需要就地方债问题接受人大监督。欧阳知回忆说，那时有公众骂广州市人大“不作为”。
最终，广州市人大找到了“尚方宝剑”——重大事项决定权。
在《宪法》中，重大事项决定权与立法权、人事任免权、监督权一起，被列为人大“四权”。在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中，也明确规定“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”，是县级以上的地方各级人大职权之一。而按照广州市2010年的相关规定：“凡涉及全局性、根本性、长远性以及关系群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，均纳入重大事项范围”。
长期处于灰色地带的地方债，显然符合“重大事项”的所有定义。欧阳知回忆说：“人大认为，债务问题影响预算，影响财政直接的运转，所以属于重大事项，坚持要求政府向人大报告真实债务情况，并由人大进行审议。”
2013年广州市“两会”期间，广州市市长陈建华在新闻发布会上公开宣布，将于3月底公开39号文，隔空喊话让孟浩剃胡子。陈建华说，这份文件涉及3000多亿元的政府性债务，其中光广州地铁和广州城投的债权债务就各自多达1000多亿元。
当年3月，该文件如约公开。2013年7月，广州市人大常委会做出决议，在批准政府债务偿还计划的同时，明确指出政府债务规模已接近风险警戒线，应当引起高度重视，并要求政府应将所借债务用于重点和急需解决的公益性项目，严格控制和压减债务规模。市政府当即表示：“计划将2013年6月底之前形成的存量债务在2016年前基本化解。”
在《新预算法》中，地方债问题已以立法的形式得以解决。但广州市人大总结这件事的经验教训：此前人大对政府财政的监督，长期只依靠财政部门和审计部门提供的数据，完成程序性而非实质性的审查。这远远无法满足公众的期待。
全口径预算
在中国，从1954年至今的四部《宪法》都规定了人大的预算审批权，每年的人代会都有审查批准政府预算的议程。
在广州，自2002年人代会启动电子表决器以来，预算报告就一直是得到最多反对票的报告。2005年，财政预算报告仅得到62.8%的赞成率。投反对票背后，是人大代表们对财政预算报告经年不断的吐槽：最初是“信息模糊”“不透明”，到现在提出的问题是“看不懂”“时间短”。
广州市一名人大代表对财新记者说，在财政预算公开方面，广州市确实越做越好。2006年，广州市首次要求预算单位的项目支出要细化到具体项目和用款单位；2007年，为确保预算完整性，上年结转及动用历年结余的情况需要在预算中列示；2008年，广州市110多个单位的部门预算全部提交人大审议；2009年，广州市本级114个单位当年的部门预算全部上网公开；2012年，部门“三公”费用全部单列；2014年，会议费单列。
需要人大代表审议的内容也随之越来越多。到2014年“两会”时，广州市人大代表已经需要审议“五本账”——政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算、财政专户管理资金预算。这比2015年开始实施的新《预算法》还多出了一本：财政专户管理资金。
所谓财政专户，是指财政部门在银行设立的预算外资金专门账户，用于对预算外资金收支统一核算和集中管理，俗称部门“小金库”，比如学生缴纳的学费，以及某些部门的培训费等。
尽管自2003年起，广州市的财政专户资金就需定期向人大常委会报告，但真正提交给人大审议，始于2014年。当年的人代会上通过了《广州市审查批准监督预算办法》（下称《办法》），对广州市的“全口径预算”范畴限定为上述“五本账”。
但欧阳知也清楚，名义上是“全口径”，实际上仍然有部分资金使用人大无法真正监管，比如政府间的转移支付资金和政府投资资金。
所谓转移支付，主要是指各级政府之间为解决财政失衡而通过一定的形式和途径转移财政资金的活动。欧阳知认为，由于中央和地方之间、地方和地方之间的财政关系没有真正理清楚，所以人大监督也很难，“现在只能对政府提出要求：扩大一般转移支付规模，缩小专项转移支付规模”。
而政府投资资金的监管难度也很大。“有的工程政府不断要求追加投资，有的工程拨了钱又花不完。”欧阳知说。2011年，广州市人大通过《广州市政府投资管理条例》，政府又配套实施《广州市本级政府投资建设项目资金管理办法》。对这两个文件的效果，欧阳知评价：“政府的投资行为有了一定的规范，但没能彻底解决问题。”
“三审制”
由于屡次有人代代表提出，在人大会短短几天时间中，连预算报告都还没看明白，就进入表决程序，“太不严肃”，广州市人大在《办法》中规定：预算审查实行“三审”制。市人大常委会预工委牵头组织预先审查；市人大财政经济委员会进行初步审查；市人大审查和批准并做出决议。
与此后实施的《新预算法》相比，广州市多了“预先审查”的环节。据欧阳知介绍，预先审查，实际上是将各部门的预算先交给人大的各个专业工作委员会，让它们看看预算是否合理。专业工作委员会的委员们可以去发动愿意参与进来的人大代表，并就此提出第一轮意见。预工委将这些意见汇总，并给出专业的财税意见，提交给财政经济委员会进行初审。这一“预先审查”的环节可以提前至“两会”召开前三个月，即各部门预算汇总至财政部门之时，人大就已经正式介入。
广州市人大一名工作人员介绍说，第一次试行这一方案的时候，很多专业委员会的代表们并不乐意，认为这一工作是“给预工委打工”。但很快他们发现这样做的好处：仔细研究部门预算，对于人大代表监督部门下一年度的工作意义非凡——直接将政府的工作成效与花多少钱密切联系起来。
到2015年，广州市共有569名人大代表参加了12个部门的预算草案的预先审查。欧阳知说，这一做法的目的是“力求使预算审查从程序性向实质性转变”。
这次预先审查的成效是：代表们共提出77条意见，其中有三条实质性的意见，即部门预算不应该那么多，最终合计削减了1479万元预算。另外74条意见涉及预算执行、编制的问题，还有其他材料编审的问题。相关部门均书面回复并采纳了部分代表的意见建议。
全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪认为，广州市的“三审制”解决了人大审查预算人手不足的问题，也提高了人大代表的积极性，但他对预审交给专业工作委员会来做也表示了担忧。
蒋洪说，代表们在预审中提的意见，会出现三种情况：一、按照领导的指示审；二、按照部门利益审；三、真正代表民众审。如果前两种情况过多，这一改革的成效将大打折扣。
机构改革
按照学者们勾勒出的理想做法，在人大内部应该专门设立预算专业委员会，负责监督政府的“钱袋子”。2015年3月，全国人大代表赵冬苓联名提交议案，提议全国人大设立预算委员会。
这份名为《关于全国人民代表大会设立预算委员会的建议案》称，“人大审批与监督政府预算每年都在‘走过场’，这与现有人大组织机构设置的缺失有关。正是因为在人大内部缺乏对政府预算的审查监督的专门组织机构，人大难以介入对各级政府的预算编制、执行，更做不到实质性的审查和监督，人大代表也难以获得各种专业意见，导致人大对政府预算的监督、审议和管控形同虚设。”
这份议案建议全国人大借鉴广州市人大涉及预算委员会的经验。
欧阳知介绍说，成立预算委员会的初衷是让部分代表能够专心监督预算。此前审查预算是财政经济委员会的职能，但财经委员会对接的政府部门共有28个，占所有政府部门的三分之二以上。这使得代表们无法集中精力来完成监督预算这一“头等大事”。监督预算的工作实质上落在了预工委的人员头上。
广州市人大常委会预算工作委员会是人大财经委员会下属的办公室，其组成人员非人大代表。一名在预工委工作多年的人士称，这一机构设置并不合理，预工委每年都要给财经委员会的领导解释对预算的审查，也时常会遇到预算工委和财经委员会意见不一致的情况，而向人大报告的是财经委员会，“权责不明，而且效率非常低下”。
广州市人大理顺了这一关系。目前财经委员会已经分拆成预算委员会和经济委员会。预算委员会下设办公室，增加编制六人，与原有的预算工委共用办公室。欧阳知介绍说，增加的六个人均是财税专业的人员，或者长期在财税、国资、审计部门有实际工作经验的人员。
预算委员会拟选举代表22人，目前已到位19人。欧阳知说：22名代表是按照广州市11个代表团，每个团两名代表来安排的。
“仅靠预算委员会的人手，要完成广州市每年好几千亿的预算审查，人手还是不够。”欧阳知说。他希望预算委员会的代表们能够带动代表团的积极性，发动所有人大代表的力量来监督政府预算。
在广东省人大财经委预算监督室原主任黄平看来，此机构的设立，使得人大监督预算的职责得以明晰和强化。
监督常态化
一年365天，除了地方“两会”的五天，其余360天，广州市人大如何监督政府花钱？欧阳知说，平时将以问题为导向，对政府部门进行专题询问。
比如在2014年9月，广州市人大常委会听取和审议市政府2013年本级预算执行的审计报告，以及2012年度市本级预算执行和审计整改落实情况的报告，就对审计报告进行专题询问。被审计出问题的26个部门单位负责人到场应询，整场专题询问会时间约为两小时，在网上全程直播。
问题很尖锐。比如：“三公”经费为什么超预算？项目评审为何人工选取专家而不是从专家库里随机抽取？部门的“一把手”往往被问得面红耳赤。
欧阳知说，这些部门领导当场做出的整改承诺，在之后人大会继续追踪，要求他们继续报告，直到整改完成为止。“长此以往，工作抓下去，政府的各环节的规范性问题，就可以逐步得到解决”。
在这场专题询问会上，广州市人大常委会主任张桂芳直言不讳：“财经规章制度已经非常多、非常明确，为什么一些部门和单位在审计中，还会出现这样那样的问题？分管领导绝对不能够当甩手掌柜……如果属于明知故犯，而且性质严重，还是要进行责任追究。”
未来这样的专题问询会成为广州市人大监督政府的新常态。但除了能让这些部门“一把手”们脸红，欧阳知也表示，人大很无奈。他正在思考的是：如何完善追究违反新《预算法》法律责任的程序设计，谁来启动问责程序，怎么问责？
欧阳知说，“我们厘清人大和政府的边界，不代替政府，但不能不重视政府做事的方式。不纠结细枝末节，但要抓制度建设，希望通过制度化的方式，实现把政府财权关在笼子里。”
（《财新周刊》 2015年第28期）
