一项已坚持7年的民间调查——“中国省级财政透明度”（2015）结果显示，目前公众通过政府主动公开或依法申请方式，可获得的省级政府财政信息，仅有1/3左右。
各省各部门公开信息的方式、时间、条件和内容，五花八门。拒绝信息公开的常用理由，通常是涉及“国家秘密、个人隐私、企业商业机密”。
七年来，透明度平均分平稳提高，最低分也平稳提高，但最高分的变化却起伏颇大。课题组曾经专门研究过透明度排名与经济发展水平、区位等因素是否有关，结论是没有规律可循。“这表明，政府在信息公开方面的自由裁量权很大，并没有制度性保障。”
2015年10月28日，财政部监督监察局发布消息称，将对全国各地的地方预决算公开情况开展专项检查，结果将对社会公布。
与此同时，一项已坚持7年的民间同题调查的报告——上海财经大学公共政策研究中心发布的“中国省级财政透明度”排名，也于10月31日发布。
今年全国31个省（自治区、直辖市）中，得分最高的是山东省（57分），全国平均分36。也就是说，目前公众通过政府主动公开或依法申请方式，可获得的省级政府财政信息，仅有1/3左右。
这一结果与IBP（国际预算合作伙伴协会）今年9月刚发布的全球“预算开放度调查”一致，这份最具国际公信力的报告对全球102个国家进行预算开放度调查，今年中国排名倒数第11名，得分14（百分制）。
与中国同处20分以下的国家有17个，分布于撒哈拉沙漠或南非洲或中东及北非。
2008年，时任总书记胡锦涛要求“权力在阳光下运行”，此后相关法规相继出台。近两年来，新任总书记习近平更是强调要“把权力关进制度的笼子里”。关于预算公开，政府的承诺仍在层层加码。然而上海财大的财政透明度调查显示，结果仍难如人意。
“7年来，很多人会问，我们国家预算透明什么时候可以实现？这个问题难以回答，它取决于我们的行动。”10月31日的报告发布会上，该课题组的发起者和负责人、上海财大教授蒋洪说，“我们该问的是，我们该做些什么？”
最好的“制度笼子”
“说把权力关进笼子，可笼子用什么材料来做？找不到一个比信息公开更好的笼子了。”
今年65岁的蒋洪在上海财经大学工作逾20年，曾任公共经济与管理学院院长，目前也是民革中央委员，全国政协第十一届委员会委员。“麻辣委员”，是他近年来开始为人所熟知的标签。
今年的全国两会中，一位共同参会的代表在微信朋友圈说，因为政协选举时，蒋洪给所有候选人都投了弃权票，理由是“不了解”，全场只有他高高举手。
蒋洪这样的“不合时宜”并非偶然。2000年左右，他是上海市人大代表，审议预算时他认为报告太笼统，没人看得懂，于是他每一次都投全场唯一的反对票。后来有人劝他能不能不要这样，蒋洪也不想为难别人，于是从此开始投弃权票。
从地方人大，到全国政协，蒋洪一如既往地看不惯预算审议的“走过场”。在课堂上，他曾给学生们模仿全国两会的预算审议现场：主持人问，大家是否还有不同意见？还没来得及举手，站在前面的计票员就已经习惯性地高举双臂、相交于胸前，喊“没有！”
今年两会期间，南方周末记者曾在政协委员驻地采访过蒋洪，他说，预算报告就是一本账单，但我们的账单没让大家看明白。“你不能只告诉我教育花了多少钱，而是要说明白有多少适龄儿童、多少学校、多少老师，具体是怎么给他们花钱的，”他说，“笼而统之地说一笔钱，跟没说一样。”
上海财经大学公共经济与管理学院教授、“中国省级财政透明度”课题组成员邓淑莲是蒋洪的博士生，她告诉南方周末记者，蒋洪一直都是有“公共情怀”的人，从年轻时起就在思考如何将政府与市场的职能分开，如何规范公权力使它不侵犯个人权益。他的博士论文就是从公共产品理论探讨这一问题。
但蒋洪渐渐发现，公共产品理论作用到实践中边界并不清晰。“为了琢磨新的方法，直到2000年左右他都有些苦闷，平时说话也变少了。”邓淑莲说。
直到发现预算报告看不懂，触动了蒋洪，他认为中国的一个实际问题在于大家没有信息。恰好当时世界银行发布财政透明度的规范，与他一直以来的想法契合。
蒋洪找到了苦寻多年的规范公权力的路径——监督预算透明度，“这件事既不和现有权力冲突，又能掐住限制权力的关键点，”邓淑莲说，“打蛇打七寸，财政问题就是政府的‘七寸’。”
财政透明度课题组负责人、上海财大公共经济与管理学院副院长刘小兵教授认为，现有体制下，信息公开是关住权力的最好的制度笼子，“说把权力关进笼子，可笼子用什么材料来做？人大？政协？找不到一个比信息公开更好的笼子了，它可以把内部监督转化为外部监督。”
只求公开、不辨真假
课题组只考察相关数据的可获得性和详细程度，无法保证确实性。也就是说，只求公开，至于数字真假，并没有加以甄别。
从2006年起，蒋洪团队准备了两年，恰好碰上2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布，给了他们政策依据。
条例规定，政府应主动公开政府公共信息。公民、法人或者其他组织也可向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。
2008年，课题组首次发布《中国财政透明度报告》，报告的信息来源分为政府主动公开的和课题组申请获取的两类。前者通过网络和公开出版物检索，后者逐一写信申请公开。
该报告的评估对象是省级政府。刘小兵说，最早他们想做中央部委，因为可以拿来做国际比较，但又觉得要小心一点，就绕开了中央。又因为人力、物力、财力的限制，没有办法做市、县，就选择了省级政府。
课题组收集的信息一共有八块：公共财政的“四本账”——一般公共预决算、政府性基金预决算、国有资本经营预决算、社保基金预决算，加上财政专户管理资金预决算、政府资产负债、部门预决算和直属国有企业信息。
每年，课题组向各省财政厅（局）、国资委、人社厅（局）和政府信息公开办公室，以及部门决算涉及的11个相关部门发调查问卷和表格，同时收集政府部门主动在网站等渠道上公开的信息，并发回给政府确认。
课题组只考察相关数据的可获得性和详细程度，无法保证确实性。也就是说，只求公开，至于数字真假，并没有加以甄别。
课题组团队有老师七人：蒋洪、刘小兵、邓淑莲、杨丹芳、温娇秀、曾军平、郑春荣。他们都是上海财经大学财政系、税收系或社保系的老师。7年来，这支团队只有过一两个人的调整。
每年这个课题要做半年之久，除七位老师外，还需数十名学生帮助查资料、打电话、寄材料等。据邓淑莲介绍，该课题的工作业绩不计入老师的任何考核，科研经费也是学校划拨的，只有10万元，每个老师人均5000元。
“有意义就要做嘛，也不在乎说多少钱。”已参加课题组7年的财政系副教授曾军平对南方周末记者说。
头两年，课题组自己设计了有113项信息指标的问卷，邮寄给政府部门，一般会寄两次信，再进行电话询问及结果复核，每一次通信和问询电话都被记录存档。
2010年1月，国务院发布《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》，要求“通过主动公开渠道确实难以获取的政府信息，申请人可按照‘一事一申请’的方式，向相关行政机关分别提出申请”。
很多地方据此要求课题组“一事一申请”。于是，课题组要给各个部门分别寄出113封信，绝大多数政府部门只回复一封信。
最终的报告会成书出版，每年印刷量3万多本，课题组采购500本分别寄回给调查对象。
自2014年起，财政部要求全国各级政府编制决算报表，于是，课题组修改了问卷，将财政部要求编制的报表，加上还有课题组自己设计的决算表格，合并发给各省。
“从前有的地方提出，你们要的信息我们没有，后来我们就采取了财政部要求你编报的报表，再问你要，你肯定没理由说没有了。”蒋洪说。
条例VS法律
各省各部门拒绝财政信息公开的最常用理由，是“涉及国家秘密”。
2010年，针对部门预算，课题组调查了31个省份的341个部门，只有18个部门反馈了信息，负责部门预算调查的曾军平副教授说，没有给出反馈信息的部门也并不麻木，他们遇到这样突然的调查，更多的反应是告诉上面。
各地政府，特别是税收、教育等部门，在收到依申请公开的信函和电话后，告到了中央一级机构。邓淑莲还记得当年的强力反弹，因为上海财经大学隶属于财政部主管，当时的财政部和教育部都找到了学校，时任副校长反问施压者，“你们觉得这个事儿做得对不对？”最终，课题组得到了来自中央层面的支持，才平息下去。
风口浪尖上的时候，老师们有点担心，“别被抓起来了”。蒋洪沉默良久，“不管，继续搞，我觉得不至于这样。如果抓人，所有责任我来承担。”邓淑莲回忆，当时的氛围颇有些悲壮。
各省各部门拒绝财政信息公开的最常用理由，是“涉及国家秘密”。
“谁让你们干这个的？是不是窃取国家秘密？”刚开始调研时，课题组常接到这样的质问。有时同样一组数据，有的省份直接在网站公开了，有的省份要依申请公开，而有的省份说是国家机密，不得公开。
此外，申请社保基金公开时，有的政府部门说涉及公民个人隐私，不得公开；申请公开国有企业信息时，又说是企业商业机密。
资产负债是政府的家底，其透明度却最低。负责这部分调查的邓淑莲说，愿不愿意公开倒是其次，很多地方根本自己也不知道自己的资产负债有多少。
2015年的报告中，这一部分平均分最低，只有9.78分（去年5.53）。其中，有7个省份直接给出了部分调查信息；15个省份让自行在网站查询；3个省份认为不属于公开范围；还有3个省份（广西、辽宁、新疆），认为这属于“国家机密”，不能公开。
从法规来看，2010年的保密法修订在一定程度上缩小了国家秘密的范围，但对其范围的界定未做任何实质性修改，《经济工作中国家秘密及其秘密具体范围的规定》，对政府预算秘密等级的规定也没有任何调整。
对此，课题组在报告中建议，为更好地保障社会公民对政府预算的知情权和监督权，有必要修改《政府信息公开条例》或将之升格为《政府信息公开法》。“现实中，《信息公开条例》只是条例，无法与法律对抗。”刘小兵说，“政府部门的保密意识比公开意识要厉害得多。”
上海交通大学凯原法学院教授郑戈认为，“有些时候，往往对公民个人信息公开很强调，比如网络实名制，买菜刀都要实名。但对于政府行为来说，又特别强调保密。”
信息公开百态
“有时为了获取政府已经主动公开的信息，我们竟然还需要动用私人关系。”
在财政透明度调查中，有一项指标是“被调查者态度”，占整体权重的3%。2015年，这一指标是九个指标中得分最高的，平均分70分。
但实际上，评分是武断的。蒋洪介绍，“只要给书面回复，我们就给100分，只要电话回复，就50分。有来电质问的，也计分。”
即使有回复，不等于给了数据和信息。比如有的地方回复的像外交辞令，“我们长期以来致力于信息公开，感谢你们的支持”，但就是不给数据，也不说到底给不给。
还有一些地方虽然给了书面回复，但同时要求数据仅供课题组科研用，不得向第三方传播。对这种情况，课题组内部曾有争议是否算信息公开。后来决定算公开。理由是，“根据相关规定，一旦他们对我们公开，也就意味着对社会公众公开。但我们也没有给他们什么承诺。”温娇秀对南方周末记者说。
这也带来一些排名上的混乱：有些省份公众公开做得很差，对课题组配合却比较好，就得高分；有些省份网站信息较全，但不给课题组更多，分数反而不高。
课题组的七位老师，分别负责八类财政信息统计，其中，负责社保基金和国有企业信息的郑春荣，曾专门对这些年的调查结果做过详尽总结，可以说是五花八门。
例如，同样是社保信息的网上披露，有的地方在网站的“公示公告”栏，有的是“新闻”，有的是“政策文件”，居然还有的在“领导讲话”栏中。有的省的社保年报竟然全部是参保人数的统计，没有一个社保基金金额的数据。
而有些省份的《财政年鉴》《人力资源和社会保险年鉴》是内部出版物，没有书号和出版社，根本无法购买。“有时为了获取政府已经主动公开的信息，我们竟然还需要动用私人关系。”他说。
公布时间也往往很随意。比如养老金信息本应在一年终了的三个月内发布公告，但多地社保部门的信息披露滞后半年以上。河北省《2010年河北财政年鉴》的出版时间竟然是2012年1月。
还有些地方信息披露的方式不合理。《2010年陕西省社会保险信息》在该省的人社厅网站上无从寻觅，却可以在《陕西日报》上找到。
北京市人社局也让人印象深刻。课题组历年向其申请公开后，都会收到一份报纸。郑春荣向南方周末记者出示了北京人社局今年的回复，其中写道，“该政府信息属于已主动公开范围”，并附纸质证明——一篇刊登在《北京劳动就业报》上的不到一千字的报道，该报道援引了《2013年度北京市社会保险事业发展情况报告》的数据，然而这份报告人社局却不提供、不公布。
“明明自己有一手资料，竟需要借用记者的报道来公开，既非正式公告，也无法律效力。”郑春荣说。
从各省提交的材料上，往往还能看出各个省份之间私下沟通的痕迹。温娇秀负责的政府性基金预算调查，本来按照财政部的标准格式，表格中不仅有本级信息，还有下级信息。但是在黑龙江、吉林、辽宁“东三省”的回复中，都十分巧合地抠掉了下级信息，只留下本级一栏。这在31个省份中，是特例。
无规律的规律
有的地区试了两年名列前茅，发现并没有得到上层更多鼓励，反而得罪了同僚，于是大家都往中间挤，冒尖是偶然。
纵览透明度调查的七年记录，平均分有平稳提高，从22分到36分；最低分也有平稳提高，从15分到19分。但是最高分的变化，却没有规律可循，它的曲线图像一根任意摆动的绳子。
从2009年的63分，落到2011年的44分，2013年又猛跳到78分，今年再落回57分。
2013年海南省拔取的历史最高分77.7分，当年的项目组组长温娇秀记得当时大家也很震惊，她向南方周末记者回忆，当时海南省以“一事一申请”为由，原封未动地退回了课题组的问卷。随后课题组把问卷分拆，寄去113个信封，海南省居然按照113个问题回寄了113封回信，若不是由于有些回复与问卷要求不符，海南省当年理应得到100分。
但有意思的是，只此一年，此后海南省不再如此回复，得分也回落至今年的44.5（排名第八）。温娇秀回忆说，2013年的排名公布后，海南方面曾给她打过电话，问海南为什么可以得高分，因为财政部要组织人到海南去学习，“他们有点紧张。”她说。
课题组曾经专门研究过透明度排名与经济发展水平、区位等因素是否有关，结论是没有关系。以福建为例，2008年它在排名中居首，第二年掉到中间，第三年排名靠后，今年又跑到第二名。分指标中，国有资产透明方面，2009年排名并列第一的安徽和辽宁在2012年双双垫底；2009年垫底的内蒙古则在2012年排名第一。
“这表明政府在信息公开方面的自由裁量权很大，没有制度性保障，心情好就公开，心情不好信息不给你，换一个人可能又给你。”刘小兵认为。
7年来，课题组得出唯一的规律是，各省得分差距在缩小，最高分与最低分差距从2013年的5倍缩小到3倍。
邓淑莲分析，也许有的地区试了两年名列前茅，发现并没有得到上层更多鼓励，反而得罪了同僚，于是大家都往中间挤，冒尖是偶然。
例如全国第一个“裸乡”——四川巴中白庙乡，把花的每一分钱都拿出来公示，“但是没有推广过。”在蒋洪看来，权力的天性则是逃避制约，这会使得先进者变得灰头土脸，“人家都骂，你那么起劲干嘛？”
（《南方周末》2015年11月05日14版）
