预算审查监督是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职责。随着新预算法的贯彻实施，随着预算改革的深入推进，人民的“钱袋子”正越来越受到社会的关注和重视。老百姓热切期望更多地共享改革发展成果，对人大监督也寄予了厚望。地方人大既迎来了有利于监督的机遇期，又将面临一场重要考验，更好地履职行权，为人民看紧“钱袋子”，让“钱袋子”更有效地“促发展、惠民生”，无疑是评判其能力和绩效的一把重要标尺。笔者认为，地方人大加强和改进预算审查监督，应当追求“依法规范与务实创新”“重点突破与整体推进”“监督形式与监督内容”的“三个统一”。
上下呼应 依法规范与务实创新相统一
财政是国家治理的基础和重要支柱，其核心又在于预算。加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度，是深化财税体制改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。新预算法的出台，标志着向这一改革目标迈出了坚实的一步。新预算法亮点颇多，在立法宗旨和调整范围、预决算原则、全口径预决算等方面有着诸多突破和创新，在预决算编制、审查和批准、执行和调整等方面亦有许多完善。这些体现中央改革决策的顶层设计，必将推动预算制度的改革和发展，促进人大更加有效地进行预算监督。预算法被喻称为“经济宪法”“亚宪法”，其重要性不言而喻，但“徒法不足以自行”，法律的生命在于实施。在全面深化改革、全面依法治国的新常态下，地方人大更须认真贯彻实施新预算法，依法规范监督工作，推动政府规范预算管理，实现依法理财、民主理财、科学理财。新预算法的亮点，也是加强和改进人大预算监督的重点。地方人大要紧盯新法折射的改革方向，首先做好“全”“明”两篇重点文章。所谓“全”，即监督政府加强“四本账”的全口径预算管理，将所有收支纳入预算，做到全方位、不遗漏，横向到边、纵向到底，人大从预算到决算实行全口径全过程审查监督。所谓“明”，即监督政府深入推进“透明预算”，全面打造“阳光财政”，同时推进人大监督信息公开透明，广泛接受社会公众监督。
在依法规范的同时，地方人大应立足实际、因地制宜、创造性地开展工作，积极研究和探索预算监督的新途径、新方法。其实，对于地方人大来说，一方面，贯彻实施新预算法本身就包含着创新，另一方面，新预算法顶层设计也为基层创新留下了空间，会在实践的检验、反馈与修正中不断完善，这个过程也离不开基层创新。因此，地方人大开展预算监督工作应当“规范中有创新、创新中有规范”“当规范则规范、当创新则创新”。
点面结合 重点突破与整体推进相统一
中央关于“四个全面”的战略布局，抓住发展中的主要矛盾和矛盾的主要方面进行部署，体现了全面与重点的辩证统一。在围绕这一新的战略部署凝聚共识、统一步调的同时，地方人大加强和改进预算审查监督，也须坚持问题导向和科学思维，正确处理好“点”和“面”的关系，既要注重总体谋划、整体推进，又要注重牵住“牛鼻子” 重点突破，因此，要着重在“机制”和“人”两方面下功夫。
在“机制”方面，要以“功能完善”为目标，全面构建一套运行有序有效的预算监督机制。在预算编制阶段，坚持提前介入，督促政府及其部门依法规范预算编制，建立完善全口径预算体系，不断提升预算编制的科学化、精细化水平。在预算审批阶段，完善人代会前预算审查（包括专家论证、相关机构预审、初审）和人代会审查批准相关制度；探索引入公民适度参与的相应程序，如预算征询、预算草案会前公示、“三会”旁听、预算听证等；探索赋予人大预算修正权，对有争议的专项资金或项目安排实行专题审议、单项表决。在预算执行阶段，建立多方联动的动态监控机制，积极发挥人大监督、审计监督、社会公众监督和财政自身监督等多方作用，进行常态化监督。督促政府建立健全预算绩效管理机制，全面推进预算绩效管理工作，强化预算支出责任和效率，提高财政资金使用效益；建立完善规范的举债融资机制、债务风险预警和应急处置机制，防范和化解债务风险。推动政府实行中期财政规划管理，加快构建跨年度预算平衡机制，以期实现实质意义上的预算平衡。对预算执行中确有需要的调整，严格依法依程序进行。在决算审查阶段，进一步完善借助政府审计机关和社会审计机构力量审查决算相关制度，建立审查问责和纠错机制。
在“人”的方面，要以“能力建设”为核心，全面打造一支敢监督、善监督的预算监督队伍。人大代表层面，首先要把好代表入口关，选好能真正代表人民的代表，同时加强对代表专业培训，在增强其履职责任感、使命感的基础上，着力提升其法律、财经等方面的专业化水平。常委会组成人员层面，较之代表要求则更高，选举时，要淡化“官员化、商人化”浓厚色彩，增加专业化、专职化委员比例；日常监督中，特别要增强预算监督自信，这种自信应来源于对理论上的清醒认知和自身履职能力的匹配。人大预算监督权的理论基础是政治学上的主权在民理论、经济学上的公共财政理论，人大行使人民赋予权力进行监督应当理直气壮。常委会组成人员应当“在职、在行、在状态”，在预算监督中要能“看出问题、作出判断、提出意见”，否则便是失职失责。专门力量层面，要建立健全人大预算监督专门机构和常委会工作机构，配足配强专业人员。人大常委会党组要积极争取地方党委及其组织部门的重视和支持，坚持正确的用人导向，加大人大机关干部的培养、选拔、交流力度，不断优化队伍结构、增添机关活力。另外，要聘请财政、审计、经济、金融类高级人才，组建预算审查专家咨询库，借助专业“外脑”为人大监督提供智力支持。
内外协调 监督形式与监督内容相统一
任何事物都有它的内容和形式，都是两者的统一体。内容和形式相互联系、相互依存、相互作用。加强和改进人大预算审查监督，就要做到监督内容与形式的有机统一，使监督形式更好地服务和体现监督内容。
根据宪法和法律赋予的职权，地方人大及其常委会预算审查监督的内容（有立法权的省市人大，预算立法方面内容除外），粗略地讲，主要是审查批准预算、决算及预算调整方案，保证预算实施，监督预算执行，改变或者撤销有关预决算的不适当的决议、决定、命令，相关规范性文件备案审查等。对预算草案及其报告、预算执行报告、决算草案审查，新预算法还进一步明确了重点内容。预算审查监督的形式，从人大监督的面上来讲，最主要的是审查批准预算、决算及预算调整方案（这既是前述内容，又是人大监督主要形式之一），听取和审议预算执行报告、审计工作报告，监督法规定常委会监督工作的另几种形式，在预算审查监督中也适用。
对政府重大投资项目进行监督，是人大有效行使监督权和落实重大事项决定权的重要抓手。新预算法还明确要求，要对重大投资项目“预算安排是否适当”“资金的使用和绩效情况”等内容进行重点审查。这应当成为地方人大加强和改进预算审查监督、提升人大监督实效的突破口。在制定完善相应办法制度，规定一定规模、范围的重大项目须经人大审查监督的基础上，人大要对政府重大投资项目，加强事前、事中、事后全过程监督。在地方党委决策项目之前，突出项目科学论证，人大常委会应组织相关调研活动（包括组织专项调查、开展专家咨询论证、举办项目听证会、引入公民参与等）；召开主任会议、常委会会议，结合项目调研组报告，听取审议政府年度项目计划草案，常委会对重大项目进行分项票决（要摒弃“一揽子”票决众多项目计划的办法），视情况作出审议意见交政府办理；人代会期间，结合代表听取审议年度计划、预算报告，对重大项目进行分组讨论、组织答辩或辩论，并专题审议作出决定。项目实施过程中，突出绩效理念，强化资金使用的追踪问效。加强人大跟踪监督，组织相关视察调研活动，动态掌握项目实施情况，视情形听取政府专项报告、进行专题询问（或质询、专项评议）、开展特定问题调查、启动审计部门专项审计调查等。同时，推动多方联动监督，发挥好相关部门监督作用，并接受社会公众监督。项目建成后，督促政府开展绩效评价，对审计部门查出的问题督促整改，并注重督事与督人相结合，进一步加大问责力度，以增强监督的震慑力和影响力。
