2014年8月,十二届全国人大常委会第十次会议修正通过《中华人民共和国预算法》（简称预算法）已经实施两年半多了。路走来，作为全国人大常委会组成人员与地方人大常委会财经工作者，笔者既参与了确立预算法作为中国特色社会主义财政预算之根本法律地位的进程，又根据时代新要求在国家与地方层面参加了依预算法“加强对预算的管理与监督”的实践，体会颇多，简要谈三点认识。
其一，“ 加强对预算的管理与监督”是人大依预算法做好财经工作的法定职责。
财政是国家治理体系与能力现代化的基础与重要支柱，预算管理是财政活动的核心内容，是体现财政职能的重要形式，而依据宪法、预算法等来加强对财政预算活动的审查、批准、调整与监督，是各级人民代表大会及其常务委员会的神圣使命。我们要在人民代表大会制度这一国家根本政治制度的框架内，依据体现中国特色社会主义财政发展规律的预算法，担负起“加强对预算的管理与监督”的法定职责。
“加强对预算的管理与监督”，就是要认识预算法所体现的根本要求。这里有三个基本判断。一是1994 年的预算法是中国特色财政在那个时期的“初步成果”与“基本法制形式”。二是预算法修订过程反映着中国特色财政在这20年中的发展，对于已经取得的改革成果（如全口径预算体系、部门预算、绩效预算等）都上升为法律；对于实践证明具有不足的（如地方债务管理、中央财政赤字规定等）及时予以调整；对于仍有争议的（如国库管理权限）则保留现状，给改革留下空间。三是2014 年的预算法是中国特色财政在当今时点上的“阶段性成果”与“法治化框架”。将这三句综合起来，看到的就是预算法体现着中国特色财政发展之路，体现着我国国体政体、配置方式、所处阶段、前进动力等基本要求。人大要管理和监督的预算是我们的财政活动，依托的是我们从事的伟大实践。预算法既体现着一般国家预算法的共性，但更多体现的是中国特色财政预算的个性。对于这些判断，人大的同志要旗帜鲜明，立场坚定，不能有丝毫动摇。
“加强对预算的管理与监督”，就是要理解预算法赋予人大在管理与监督预算中的主要任务，这体现在预算法的立法宗旨中（第一条）：“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”笔者对此的体会有三点。一是预算法既是对政府财政部门的“管理法”，也是对人大及其常委会管理监督预算的“监督法”。对于财政部门，要努力做到“强化预算约束”；对人大及其常委会而言，则是要依法“加强对预算的管理和监督”。这一要求将我们国体政体对财政预算的制度安排表述得很完整，人大必须要求财政部门强化对财政活动的内在约束，同时努力做好对预算活动的审查、批准、调整与监督。二是人大对预算管理与监督的“范围”是清晰全面的。预算法强调，立法的目的是“为了规范政府收支行为”，这里的核心词首先是“收支”，而后才是“规范”。将收支同时纳入预算管理与监督，而不是像发达国家的预算法只管支出，不管收入，这是中国特色预算管理的重要特征，必须在理论上认识，在实践中坚持。收支同时纳入预算管理，这不仅是预算管理全面性的要求，更是我国制度体制安排下收支联动实现目标的重要安排，是中国特色经济财政观的主要载体。在实施新预算管理体制的实践中，财政部门可以重点关注支出体现的财政目标实现，税务等预算收入征收部门与单位可以重点关注收入目标的实现，但人大作为对预算实施管理与监督的权力机关，则必须同时关注法定收支的实施情况，这是贯彻预算法的首要前提。三是依预算法来管理与监督预算活动的“目的”是明确的，体现为相互联系的三个方面：首先是依法“规范”政府收支行为，通过财政收支职能的体现来实现国家政策目标，这是中国特色财政之国家性的体现；其次是“建立健全”现代预算制度的要求，这是中国特色财政之公共性的要求；再次是“保障”国家经济社会发展，这是中国特色财政之发展性的要求。中国特色财政的主要特征就是国家性、公共性与发展性的统一，预算法将这些方面都列为管理与监督的重点，因为这体现出了鲜明的中国特色与时代任务，必须深刻领会。
“加强对预算的管理与监督”，就是要时刻“围绕中心、服务大局”，紧密结合特定时期党和国家的工作要求，在法律框架内通过管理与监督预算活动来发挥人大财经工作的作用。我们要认真学习领会习近平总书记系列重要讲话与治国理政新理念新思想新战略，要结合新时期的“新要求”来做好预算管理与监督工作。适应“新常态”，就是要和财政部门一道探寻财政在“速度换挡、结构调整、动能转换”中的表现形式；运用“新理念”，就是要支持财政部门去更好地服务于“创新、协调、绿色、开放、共享”发展新理念；把握“新主线”，就是要和财政部门一起研究财政政策促进供给侧结构性改革主线的方法，同时支持适度扩大总需求和合理引导预期；用好“新模式”，就是要认识区间调控为主、定向调控和择机调控为辅之宏观调控模式的特征，注重发挥积极财政政策的作用，服务经济社会发展大局。这是做好当前人大财经工作的重要前提，也是人大贯彻预算法来管理与监督预算活动的重要出发点。而在实践中，笔者的体会就是，要做到“讲政治、知形势、循法律、懂财政、审结构、抓重点”。
其二，在国家层面上做好人大预算管理与监督工作的五个重点。
在十二届全国人大第五次会议上，笔者和全国人大代表一起，履行了国家权力机关组成人员“加强对预算的管理与监督”的职责。我们贯彻党中央提出的稳中求进的工作总基调，按照“宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底”的总体思路，结合“财政政策要更加积极有效”的要求，审查与批准了财政部《关于2016 年中央和地方预算执行情况与2017 年中央和地方预算草案的报告》，在审查过程中注重了各界都比较关注的五个方面。
一是对“赤字率保持在3%”定位的判定。财政部报告提出，2017 年赤字率拟按3% 安排，财政赤字2.38 万亿元，比去年增加2000 亿元。其中，中央财政赤字1.55 万亿元，地方财政赤字8300 亿元。另外，安排地方专项债券8000 亿元，继续发行地方政府置换债券。这样，2017年的赤字率保持不变，“赤字规模随国内生产总值增长而相应增加。”笔者的体会是，首先这种安排符合宏观调控新模式之精神。只要国民经济增长保持在合理空间内，就“不扩大赤字、不增发货币、不实行强力刺激政策”，赤字率保持在3% 不变，就是“不扩大赤字”的一种表现形式。其次“赤字规模随国内生产总值增长而相应增加”，事实上给了财政政策“更加积极有效”的运作空间。“稳固、平衡、强大”是我国财政的建设目标。“稳固”与“强大”的重要性不言而喻，要特别加深对“平衡”的理解，把握“特定时期赤字财政政策运用”与“长期财政平衡地位”的辩证关系，要在新财政平衡观等框架下使用好赤字财政手段，使积极财政政策更好地为国家经济社会发展大局做贡献。预算法第三十四条对中央赤字与对应债务、第十二条对政府建立跨年度预算平衡机制等都作了明确规定，要结合新要求依法对年度财政赤字的运用予以审查与批准。
二是对财政政策做到“更加积极有效”体现形式的审查。归纳财政部提出的报告，财政政策要做到“更加积极有效”有五个途径：进一步减税降费、适度扩大支出规模、调整优化支出结构、加大资金统筹力度、提高财政支出效率。对于这些措施形式，我们既关注特定措施的作用，更侧重于将这些措施作为整体看待，关注如何体现“服务供给侧结构性改革主线”的时代要求。2008 年国际金融危机爆发后，我国已经连续第九年实施积极的财政政策。应该说，在不同的时期内，积极财政政策在具体实施形式上有不同侧重，也在不同时期取得不同成效。当前，我们在“坚持供给侧结构性改革主线”中实施积极财政政策，还要求“更加积极有效”，就是要探讨与以往“扩大总需求”目标下政策形式、侧重角度、实施载体的区别，这应该是人大审查财政政策运用的重点。总体上看，这些措施既是近年来行之有效的做法，又是在新时期加大力度、精准发力的载体，是依法发挥财政配置、分配、稳定职能来服务供给侧结构性改革主线要求的抓手，具有时代气息。这些做法也都符合预算法的有关规定，代表们都给予了充分肯定。
三是对“进一步减税降费”的理解与审查。在“更加积极有效”的财政政策组合中，“进一步减税降费”最引人注目。全年将再减少企业税负3500 亿元左右、涉企收费约2000 亿元，“一定要让市场主体有切身感受。”我们要将进一步减税降费的措施手段与促进税制结构优化、国体政体制约等因素一并考虑。考虑到我国国体政体、发展阶段、发展目标等的因素，税制结构将长期以间接税为主，同时兼顾直接税比例的提高。在这种国情决定的“双主体”税制结构中，企业将长期是重要纳税主体。而这种间接税将长期占重要地位的税制结构，在经济上行区间时企业税负感觉不重，但在经济下行过程中则会容易产生矛盾，导致税负问题凸显，这就是当前税负问题特别引起关注的制度与阶段背景。正是基于此，2016 年，国家实施“减税降费”政策已经取得相当成效，2017 年还要继续加大力度。我们要充分认识企业在形成我国竞争新优势中的作用和“涉企税费”在我国制度性安排下的重要特征，从而明确加快减轻涉企税费负担的迫切性。在“涉企减税”方面，要同时兼顾制度性安排与现实政策作用。在制度性安排方面，主要是将简化增值税税率结构，由四档税率简并至三档，进而落实和完善营改增试点政策，这也为最终出台增值税法创造条件。而在政策运用方面，主要是继续扩大小微企业享受减半征收所得税优惠的范围，其衡量标准将由年应纳税所得额上限30 万元提高到50 万元；此外，涉企减税还重视创新企业发展，今年科技型中小企业研发费用加计扣除比例将由50% 提高到75%。在“涉企降费”方面，重点要解决“涉企收费多”的问题。《政府工作报告》指出“名目繁多的收费使许多企业不堪重负，要大幅降低非税负担”。从企业诉求来看，涉企负担的相当部分是源于非税。今年已明确要全面清理规范政府性基金，取消或停征部分中央涉企行政事业性收费，减少政府定价的涉企经营性收费，适当降低“五险一金”有关缴费比例，完善相关政策，等等。我们期待沿着上述路径进行的“涉企收费”治理，能有效减轻企业负担，激发市场活力，助力我国经济稳步前行。
四是对“适当扩大支出规模”的审查。2017 年“更加积极有效”财政政策的另一种重要手段就是适度有效增支：运用更加有效的扩大需求措施来集中投入在事关经济发展全局的交通、水利等项目上；通过重点支持“三去一降一补”来推动经济结构调整；通过增加支持现代农业发展的措施来推进农业供给侧结构性改革；通过整合资金投入智能制造、高端设备等关键领域来推动产业转型升级；通过支持生态环保补短板来实施更有效的污染防治、节能减排与环境保护；通过提高均衡性转移支付等措施来精准地促进区域协调发展；通过突出重点、提高效率等方式来补短板、惠民生，支持社会事业发展；等等。这些支出措施都是用“真金白银”来更有效地践行新发展理念，体现财政“围绕中心、服务大局”的担当。在今天强调“支出预算与政策”的导向下，由于这些支出方向与内容都“贯彻国民经济和社会发展的方针政策”（预算法第四十八条），当然得到了人大的高度赞同并予以批准。
五是对“预算确定的收入任务”实现的管理与监督。在新预算管理体制下，“审核年度预算将由收支平衡、赤字规模向支出预算与政策拓展”，人大对预算的审查与批准将重点放在支出方面，这是正确的。与此同时，根据预算法第一条、第三十六条、第五十五条、第六十二条、第六十八条等规定，我们还要坚持“预算确定的收入任务”的法律地位，要关注对“预算确定的收入任务”的审查、批准与执行过程，这同样是人大加强对预算管理与监督的重要方面。就“预算确定的收入任务”而言，我们要坚持这样的认识：在我国制度体制安排下，税收等收入任务将长期存在；在新预算管理体制下，收入任务是预测性任务，而一经人大批准，预测性的收入任务就是法定任务，必须全力完成之；在执行法定任务时要防止诸如“收过头税”、“藏富于民”、占用挪用和政府“超预算”再下达收入任务等倾向，而一旦法定收入任务完成不了，须通过人大法定程序调整。基于这样的认识，我们必须在侧重审查与批准支出的同时，坚持对预算收入的审查与批准。
其三，在地方层面上加强对预算管理与监督的一点体会。
在新修正的预算法实施后，地方人大也要“加强对预算的审查与监督”。首先就是严格按照预算法的要求和地方经济发展实际，做好大会期间对预算报告的审查与批准，在闭会期间做好对预算的监督工作。当前，对于地方人大常委会而言，就是在年中做好地方政府债务管理与相应的预算调整工作。根据预算法第三十五条规定，地方人大常委会要依法承担起加强对地方政府债务限额管理与监督的职责。根据法律安排，地方政府债务总限额由国务院根据国家宏观经济形势和积极财政政策运用等因素确定，并报全国人民代表大会批准。各省、市、自治区政府债务限额由财政部在全国人大批准的总限额内，根据债务风险、财力状况、发展需要、调控目标等因素提出方案后下达各省、市、自治区。作为地方人大常委会，就是在分配的地方债务额度内，根据省里的实际情况，依法在限额内批准具体的使用额度，并据此调整年度预算。
实践启示我们，要明确地方人大加强这方面管理与监督的核心目的。要在法律的框架内，按照中央大政方针，实现地方党委目标意图，既有效地用好地方政府债务工具，又要控制地方债务总规模，确保财政风险可控。我们还要严格依法履行对地方政府债务限额与调整预算的审查职责。地方人大常委会在审查新增债务限额分配方案时，重点是要坚持公益性、公平公正、正向激励等原则，对政府提出的具体分配方案进行审查。在确保省级政府实际发行债券不能超过国家规定限额的前提下，在一定的条件下可建议在限额内作适当调整。还要确认地方政府在该年度的债务限额（即上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额或减去当年调减债务限额）。最后是审查通过相应的省级预算调整方案，将一般地方政府债券纳入一般公共预算管理，将专项地方政府债券纳入政府性基金预算管理，在收支上作相应调整。
（《 中国人大 》2017年8月20日 第16期）
