一部已经正式向社会颁布的法律，如果它迟迟没有颁布实施细则，就相当于这部法律没有生长“牙齿”，是很难把它落实到位的，加上新预算法本身也还存在着一些需要改进的地方。
我国对各级政府和官员履行的公共责任应该有明确的法律规定，现在的宪法和法律对这个责任的规定还不够清晰，各级政府及其公务人员能做什么不能做什么，法律上缺乏明确的规定，官员对着宪法宣誓就得对法律负责。
在刚刚结束的全国两会上，全国人大代表、上海财经大学公共经济与管理学院院长刘小兵教授在审议预算草案时，发现好多支出项目都列在“其他支出”里，比如《2018年中央本级支出预算表》中，所有“其他支出”占比10%；《2018年中央本级基本支出预算表》中，“其他支出”比重则高达30%，导致审查时就搞不清楚这些钱花到哪里去了，引发媒体广泛关注，2018年3月12日，财政部给其发感谢信，提出2018年将完善政府收支分类科目。
2018年是新预算法实施的第四个年头，实施效果如何？该怎么改进？天津财经大学经济学院教授李炜光接受了南方周末的专访，阐述了他的观察和建议。
实施细则是预算法的牙齿
南方周末：新预算法实施三年，根据你的观察，效果如何？
李炜光：刘小兵教授作为全国人大代表已经对政府近年来的预算工作做了一个点评，我都同意。
我只是再强调一下尽快出台预算法实施条例的必要性。因为一部已经正式向社会颁布的法律，如果它迟迟没有颁布实施细则，就相当于这部法律没有生长“牙齿”，是很难把它落实到位的，加上新预算法本身也还存在着一些需要改进的地方（我们9院校的学者在2015年7月的一次研讨会上专门提出过倡议，发表在当月的《东方早报》上），这便使预算法三年来的实施情况并不是很理想。
所以我们期待着，未来的预算法实施条例应着重解决一些预算运作的关键性问题，比如说府会之间的法律程序问题，人民代表大会在预算审议、批准、监督整个过程中如何发挥实质性作用的问题，社会公众参与公共预算问题，等等。保障公民在预算过程中的基本权利的问题在新预算法中没有做出明确规定，但相关实践确实是必要的，应当在实施条例中做一些原则性规定，这样做并不违反上位法精神。现在很多国家都有公民参与式预算，我国也做过一些试验，浙江温岭、河南焦作、上海等地的基层预算治理曾有过不少很有价值的探索，可惜没有将其提炼出来定位在法律条款中，于是在预算法实施的过程中，这些缺点就会显现出来。另外，关于国库管理的代理还是经理问题也还一直存在争议，究竟应该怎么做，学界也在一直探讨，半个多月以前我还参加了中国法学会组织的专门的研讨会。
审议预算相当于评判政府一年的工作
南方周末：纳税人纳了税，是希望得到更好的公共服务，而财政支出的情况，就是衡量政府花钱提供公共服务的效果。如新预算法所说，政府的全部收入应当上缴国库，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。这应该没有异议，但上缴之后，到底用得怎么样？有没有浪费？是否用在了刀刃上？这需要有人来监督。管住钱袋子，审政府的财政收支，就是两会的一项重要工作。另外，新预算法中也提出各级预算要用上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果来作参考，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。那么，评估上一年的预算绩效就特别重要了。具体该如何评估？
李炜光：预算绩效的评估，可以看作是对政府一年来遵行预算这份国家正式的法律文件和具体工作状态及其结果的一个总的评判，代表、委员们要依法履行严格审议预、决算报告的职责。决算报告主要是依据审计过的政府财务报告等基础数据撰写的，而审计，则是对预算执行过程的一种独立的经济监督活动，主要是事后监督。我国审计隶属于国务院，未来机会成熟时，我觉得它应该转而归人民代表大会领导，对人大全权负责。不少国家都是这样做的，以后也该成为我国府会两大国家机构的一种日常程序上的合作关系。
审议预、决算报告，以后应当成为我国人民代表大会最核心的一个职能、这十几天开会最重要的讨论事项之一，审议的时间也应该适当延长。希望有更多人民代表和政协委员，参与到预算报告的审读中来，并依据各自接触的社会实践提出有见地的看法。我通过新闻媒体发现，目前关注预算报告的代表还不是很多，就是刘小兵、赵冬苓等少数几个代表委员，这是需要改进的。人民代表大会开会主要做的事情，就是审议去年预算的执行情况，决定今年的预算，让它变成执行一年的法律文件。这个核心工作做到位了，才说明我国新的预算法开始真正发挥实质性作用了。
预算是对政府施政行为的一种外部政治控制，它不是政府内部的自我监督，也不是一个行政体系内部管理的工作章程，而是一个国家政府日常运作的法定程序。当然在这方面我国有自己的改革进程，要有耐心，逐步推进人民代表大会对政府的监督机制做得更加到位。
南方周末：新预算法中对预算草案及其报告、预算执行情况的报告、审查结果报告、决算草案等要重点审查的内容都进行了说明，你认为人大代表在审议这些内容时，应该怎么审？
李炜光：这里有一个专业性的问题，还存在一些障碍。我们的人大代表们在这个领域，还是要有很多的知识储备和能力需要提升的。一年就开十几天会，如果预算、财税方面的知识不很充分，审议专业化较强的预算报告就很难，看都看不懂如何审议？代表依据什么举手表决？刘小兵教授也提到今年两会代表仍有预算报告“看不懂”的反映，说明问题并没有得到根本解决。
在现代财税制度完善的国家，他们选民的代表者是专职从事监督政府的工作，配备秘书、办公室和设备，主要任务就是监督政府这一年的预算执行情况。这些目前我们还做不到，但既然是人大代表，就应该接受一些相关的技术培训，补充必要的知识。今后，谁还想要从头到尾当一个不懂预算的人大代表，应该是不行的。
当然不是要求每一位代表委员都变成预算专家，预算执行、管理部门里有很多专家，还有大学里的教授，他们有责任在人民代表大会召开前，就给大家提供更通俗、更便捷的预算知识的辅导材料，做一些技术指导，化繁为简，目的是让人人都能看懂预算。这是可以做到的。我曾抱回来一大堆香港特别行政区的预算报告和宣传材料，就非常的通俗易懂。
南方周末：新预算法也明确说，公民、法人或者其他组织发现有违反本法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告。这部分人的监督权如何实现？
李炜光：这也是特别需要预算实施细则的地方，通过具体的可以操作的条款规定，将公众的法定权利具体落实到位。被检举控告者可能是个人也可能是相关部门，当法律程序被启动时，应该积极受理并有及时的信息回应。在预算执行问题上，政府部门应该允许和鼓励公众的参与和问责。今后一段时间，我国将进一步推进中央与地方财政事权和支出责任划分的改革，地方自主权会逐步增强，公众参与涉及自身利益的公共事务的热情也会越来越高，相关的法律诉讼问题也会多起来，预先的法律程序和技术上应该有更加充分的准备。
另外，财政现代化的情况下，预算要做得非常细致。在某些发达国家，一笔房产税用在什么地方，预算支出上规定得非常细，能达到二十几项。纳税人把税交上去后，能知道钱用在什么地方，可以上网查到钱的去处，人们参与的积极性就要高多了。我们的社会各方面要能更多地理解、接受这些，这是公共预算本质性的含义。
责任跟权力要匹配
南方周末：最近，中共中央办公厅印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，要“硬化地方政府预算约束，坚决制止无序举债搞建设，规范举债融资行为”。中央与省，省与市、县等的财政权责怎么才能更合理？
李炜光：我国处理中央和地方的财政关系，应该有一部专门的法律。我们这么大的国家，处理这么重要的问题，竟然没有一部法律，是不妥当的。刘小兵教授联合30个代表提出一个议案，主张在我国制定一部《财政基本法》，我完全赞成，只是提供一条财政体制方面的理由。
我国对各级政府和官员履行的公共责任应该有明确的法律规定，现在的宪法和法律对这个责任的规定还不够清晰，各级政府及其公务人员能做什么不能做什么，法律上缺乏明确的规定，官员对着宪法宣誓就得对法律负责。接下来是给这个法定责任配置相应的财政资源的支配权，按照税种划分各自的收入来源，或者按照合理的比例分享某些税种，都可以，然后再由人民代表大会履行一个授权程序。这样建构起来的财政体制才是合逻辑的，是真正的分税制。这样的体制建立后，各级政府之间就隔着一层法律之墙，就不会再有上级任意干预下级的事情发生，因为谁干预谁违法。
南方周末：在转移支付的问题上，新预算法也体现了这个权责对等的原则，说财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。这个公共服务均等化的具体标准是怎样的？
李炜光：均等化是一个目标，包括基础教育、公共医疗、社会保障等，这些基本公共服务，每个人享受的机会应该是平等的，财政资源的配置，应该往这个轨道去运行。这是一个非常大的课题。全国还有很大的地区性差异，城乡差异，城市跟城市、农村跟农村之间，各自内部的差异也很大。我们这些年在有些方面的差异不是缩小了，而是更大了。有人说，所有事情都平等是做不到的，但在基本公共服务上，所有公民应该享有平等的权利，而且这不是完全做不到的。应该允许公开讨论，在均等化标准和一些技术手段上达成一些基本共识，然后定出时间表、路线图来，十年、二十年做到什么程度，目标不能游移，一步步地推进。
对国库管理的三个建议
南方周末：看来，上面谈到的很多问题，处处都要求一个更细化的法律规则。预算法的实施细则为什么迟迟没有出来呢？
李炜光：据我所知，有关部委对国库的管理问题，意见还没有统一，这是新预算法实施条例没有推出的一个主要原因。国库应该由财政机构和负责一些具体技术性工作的中央银行共同管理，是一个合作管理的过程，两家需要有一个明确的分工，而且分工的责任和义务都应该用法律确定下来。而且，只有法律还不行，还应该有一些日常运作中的协调部门，解决一些技术性的问题，必要的话还可以通过双方订立契约的方式解决。
美国财政部专门有一个机构，对接美联储来解决日常的合作问题。我们现在财政部在这个问题上主导多一些，央行则技术化一些，所以这两家合作好的基础是在的，关键是双方如何通过法律的形式，加上技术性的日常协调合作，能够形成某种合作机制。它需要双方的诚意，通过订立契约和各种规则去执行，可能需要磨合很长一段时间，才会逐渐形成这种机制。
南方周末：对国库的管理，财政部门和央行的日常协调部门该怎么运作？
李炜光：作为主导一方，财政部国库司可设置专门机构和职责，专事与央行国库部门（注：中国人民银行内设有国库局，参与拟订国库管理制度、国库集中收付制度；为财政部门开设国库单一账户，办理预算资金的收纳、划分、留解和支拨业务；对国库资金收支进行统计分析；定期向同级财政部门提供国库单一账户的收支和现金情况等）的日常协调与合作事宜，建议作为增加条款列入实施条例。
以运作比较成熟的美国为例，其财政部中掌管国库的部门是国内金融局（office of Domestic Finance），其旗下设有国库关系与支援处（Treasury Relations and Support Office），负责财政部与联邦储备系统的联系，提供策略资讯服务，监控全部联邦储备系统提供的国库服务，两个联邦机构各司其职又精诚合作，不存在争权和扯皮现象，这些技术性的做法，可资借鉴；其国内金融局内专司国库事务运作的部门是财务管理服务处（financial management service），负责办理联邦政府集中支付、经管联邦政府的缴库和存款系统、提供政府各部门的会计和报告服务，委托金融机构办理国库收付业务等。值得注意的是，财务管理服务处和国库关系与支援处平行设置，在我国，此类关系协调部门也可考虑不设在国库事务日常运作部门之内，这种做法也与上位法的要求相合。
南方周末：中国与美国的情况可能不完全一样，在有专职协调部门的基础上，我国的相关部门具体合作如何展开？
李炜光：建议双方通过协商确认央行国库的职责范围和合作细节。依照预算法第59条的规定，并参照《中国人民银行法》《国家金库条例》的有关规定，确认央行的国库职能和责任。为了达成比较好的效果，这种确认应在财政部与央行之间以预先协商的方式进行，并将确认后的条款写入实施条例中。2015版的新预算法实施条例草案，要求“国库对财政负责”“中国人民银行经理中央国库业务应当接受财政部的指导和监督，对中央财政负责”，（财政部门）“指导监督并定期检查中国人民银行经理国库业务、中国人民银行分支机构和有关银行业金融机构办理国库业务的职责履行情况”，这种一头强势的规定应该与现代国家治理协商、合作、妥协、包容的精神不合，应该有所调整。
仍以美国为例，依据《美国联邦储备法》和《美国行政法典》规定，联邦储备系统是联邦政府的财务代理人，承担经理国库和收付国库款项的业务，并负责有关国库收支有关的连线作业系统的研发和运营。联邦储备系统与国库关系与支援处密切配合，行方执行的财政代理服务跟其银行体系服务较为相似，其所办理的业务通常包括：经管财政部在联邦储备系统开立账户、处理收付款，以及国库券发行和转让等。它们这个系统是比较清晰的。我国财政部与央行国库之间的职责分工和合作细节，应以契约方式加以确认，如世界上很多国家和地区所做的一样。美国财政部与联邦储备系统并没有订立契约或备忘录，但有《联邦储备法》可依，可视为一种法定契约。
南方周末：对中国来说，国库之外，可以依照国务院的规定设立的财政专户，应该如何运作？
李炜光：建议通过契约规制代库机构（财政专户）的运作。将国库单一账户写入实施细则是正确的，建议慎用“单一账户体系”，可以在严格限定的基础上保留必要的财政专户。
南方周末：这个问题上，别的国家有什么经验？
李炜光：美国财政部实行单一账户制（Single Account System）—国库总账户（Treasury General Account），处理联邦政府经收及经付款项，由财政部负责管理每日流动性以支付预期现金流量（下设有财政预测办公室，编制国库存款日报、统计国库债务），国库总账户设于联邦储备银行；联邦储备系统依规定担任国库的财政代理人（Treasury Fiscal Agent），其与代库机构的关系是，通过国库收付作业，供各机关运用国库代理银行及指定存款机构办理缴库作业，将款项汇解国库总账户（Treasury General Account）；美联储和代库机构各自的国库账户，都掌握在财政部国内金融局，该部门定期对外发布国库余额信息；财政部与代库机构的关系被认为一种法定的委托代理关系，双方之间应签订财务代理人契约，对一定金额以上的款项不允许过夜、一定金融以上的款项可以迟滞次一个营业日汇至对应的国库账户等作出规定。
中美的体制不同，不过，一些技术性的手段，其实是相通的，这些在协商中可资借鉴。
南方周末：看来，在财政问题上，一些宏观的理念，往往要通过技术化的细节改进来突破障碍后，才能更好地落地。
《南方周末》（2018年03月22日B20版）
