阿坝藏族羌族自治州第十届人民代表大会常务委员会

四川省人大常委会：
　　《阿坝藏族羌族自治州湿地保护条例》（以下简称《条例》）已经阿坝藏族羌族自治州第十届人民代表大会第四次会议审议通过，决定上报省人大常委会审批。现就《条例》作如下说明：
　　一、制定《条例》的必要性
　　生态文明建设是全面建设小康社会的重要组成部分。湿地与森林、海洋一起并称为全球三大生态系统，具有保持水源、净化水质、蓄洪防旱、调节气候和维护生物多样性等重要生态功能，是国家生态安全体系的重要组成部分和经济社会可持续发展的重要基础。阿坝州湿地资源极为丰富，天然湿地总面积约为723.5万亩，是长江、黄河上游重要的水源涵养地，在国家生态安全体系中处于极为关键的环节。
　　近年来，我州通过建立湿地自然保护区，实施湿地恢复、沙化治理、退牧还草、“人草畜”三配套等工程项目建设，推广草地围栏、优良牧草等草原生态基本建设的一系列措施，湿地生态系统保护取得了较好的成效。但是由于全球气候变暖、降雨量减少等自然因素和过度放牧、开沟排水等人为因素的共同影响，我州湿地保护工作面临的形势仍然十分严峻。表现为：一是湿地面积萎缩。部分江河水位下降，湖泊退化干涸，高原湿地出现动植物种群和数量减少，发生湿地萎缩、退化、沙漠化现象，逆向生态演替现象加剧。二是草原植被退化。“两化三害”草原面积达4115万亩，其中严重退化面积达2894万亩，加速了湿地萎缩和沙漠化趋势，给湿地保护、牧区发展带来了严重影响。三是草地退化、沙化速度加快。据监测，全州沙化土地总面积达260.5万亩，并以每年11.6％的惊人速度递增，直接影响到湿地保护和草原生态平衡。四是湿地保护投入严重不足。缺乏专项治理经费，未能建立长期、稳定、多元化的投入渠道，很多行之有效的治理措施仅仅停留在试验、示范阶段，无法大面积推广。五是保护与利用的矛盾突出。随着人口持续增加、畜牧业快速发展，草原超载过牧现象严重，湿地资源保护面临巨大的威胁和压力。六是由于湿地保护缺乏专门的法律法规，开展湿地保护工作的执法依据缺、手段少、力度小、难度大，破坏湿地资源的现象屡有发生。
　　因此，制定专门规范湿地保护、管理、利用的自治法规，迫在眉睫，十分必要。
　　二、《条例》的立法依据
　　目前，我国还没有湿地保护的综合性法律、法规，湿地保护的一些内容散见于多部法律法规中。本《条例》是根据《宪法》、《民族区域自治法》、《阿坝州自治条例》和国家相关法律、法规，参照《国际湿地公约》并借鉴其它省市立法经验的基础上起草制定的。
　　三、《条例》的指导思想和体例结构
　　（一）《条例》的指导思想
　　本《条例》以科学发展观为指导，按照《中国湿地保护行动计划》和我州“生态立州”总体工作思路的要求，坚持保护优先、管理加强、适度利用，以生态建设和湿地保护为主，加大保护力度，强化管理措施，不断加强湿地及其生物资源多样性保护，努力维护湿地生态系统的基本特性和功能，最大限度发挥湿地系统的生态效益，促进湿地资源的可持续利用，实现人与自然和谐发展。
　　（二）《条例》的体例结构
　　《条例》设置了总则、保护、利用、管理、法律责任和附则六章共三十四条。总则对《条例》的立法依据、适用范围、湿地定义、工作原则、组织领导、管理体制和部分权利、义务作了规定；保护章提出了湿地保护的措施，规定了保护范围的划分形式、程序和设立条件，并对在湿地保护中禁止的各种行为作了规定；利用章规定了湿地利用的原则、条件、建设许可范围、审批程序、湿地占用行政许可制度和有偿使用制度；管理章明确了湿地保护区管理机构的职能职责，对湿地保护利用规划、湿地调查、监测及档案信息管理、湿地保护投入来源进行了规定；法律责任章规定了违法行为的处罚种类和具体尺度，明确了执法主体和当事人的法律权利。
　　四、《条例》的起草过程
　　根据州十届人大常委会第六次会议审议通过的民族自治法规立法规划和2008年工作要点，《阿坝州湿地保护条例》立法工作列入了2008年工作计划。为抓好此项工作，2007年州人大及州人民政府便开始立法准备工作并着手收集有关资料。2008年1月，州人民政府成立了立法工作领导小组，抽调熟悉湿地保护工作的技术人员组成起草小组，负责《条例》的起草工作。为做好《条例》的立法调研，州人大常委会、州人民政府先后通过深入基层考察、听取部门建议、委托县人大调研、考察保护区、邀请专家论证、召开专题修改会议等多种方式广泛征求意见。在充分调研的基础上，结合我州实际情况，立法起草小组形成了《条例》，立法工作领导小组对《条例》初稿进行了修改、完善。2008年8月10日，十届州人民政府第21次常务会议讨论并通过《条例》。
　　2008年8月28日，州十届人大常委会第十一次会议对《条例》进行了一审。一审后，在继续征求各县人大常委会、州级相关部门、自然保护区的意见和建议的同时，州人大常委会、州人民政府相关部门又专程将《条例》修改稿送省人大有关专门委员会和省级相关部门征求意见，并几次召开州级部门联席会议，征求各相关部门和自然保护区管理局的修改意见，对《条例》进行了反复修改、完善。2008年10月27日，州十届人大常委会第十三次会议对《条例》进行了二审。根据二审审议意见和省人大专门委员会、省级机关的修改建议，起草小组进行了认真修改，并在《阿坝日报》上刊登，向全社会公布广泛征求意见。2008年12月16日，州十届人大常委会第十四次会议对《条例》进行了三审，根据审议意见，再次对《条例》进行了修改、完善，形成了现在提交本次会议审议的《条例》。
　　五、《条例》有关条款的说明
　　（一）关于湿地的定义
　　根据《国际湿地公约》和《全国湿地保护工程规划（2002-2030）》对湿地的定义，从长远考虑，我州水利、电力工程建设项目较多，建设后形成的人工湿地（水库）面积不容忽视，其保护管理也应加强，因此将人工湿地（水库）纳入了湿地的定义范围。《条例》第三条把湿地定义为：是指天然的或人工的具有生态调节功能的潮湿地域，包括湖泊、河流、沼泽、泥炭地、湿草甸、冰川和水库等常年或季节性水域和水源涵养区。同时，还界定了湿地资源是指湿地及依附湿地栖息、繁衍、生存的野生生物。
　　（二）关于湿地的保护管理体制
　　为明确湿地保护的管理机制和体制，《条例》第五条明确规定，州、县人民政府要加强对湿地保护工作的领导，组织相关部门依法做好湿地的保护、规划、利用和管理工作。《条例》第六条明确规定，州、县林业行政主管部门是湿地保护的主管部门，负责组织协调开展湿地保护的监督管理工作。州、县发展改革、水利、农业、畜牧兽医、国土资源、环境保护、规划建设等行政主管部门按照各自的职责，各司其职、密切配合，共同做好湿地保护管理工作。赋予林业部门的组织协调职能，并不是削弱其他部门的职能。相反，本《条例》更加强调了各部门必须严格执行有关法律、法规，共同履行湿地保护的职能。
　　（三）湿地保护的主要措施
　　《条例》的第八条规定了湿地保护区域的保护形式和认定程序，划分了核心保护区域和外围保护区域。第九条规定湿地自然保护区的建立条件，明确设立湿地保护机构。第十条规定了对退化湿地进行修复治理的措施，即：围堵还湿、引水保湿、限牧保湿、治沙保湿、种草养湿。退牧还湿是湿地保护的重要手段和途径，为保护和恢复湿地功能，改进农牧民生产生活、促进经济发展。第十二条明确了政府扶持，实施退牧还湿、调整产业结构、转变生产方式、健全保障制度、开展生态移民等富民措施。第十三条规定了实行湿地保护生态补偿制度，按照以人为本的原则，对保护和使用湿地资源使原湿地资源使用者的合法权益受到损害的，由人民政府给予补偿，并对其生产、生活作出妥善安排。其具体办法由州人民政府制定并组织实施。第十六条规定了在湿地范围内禁止从事的六类活动。第十七条规定了由人民政府公告禁牧区、禁猎区、禁渔区、禁采区和禁牧期、禁猎期、禁渔期、禁采期。
　　（四）关于湿地利用
　　在湿地利用方面，《条例》强调开发利用湿地资源，必须坚持经济发展与湿地保护相协调，维护湿地生态平衡，不得超出湿地资源再生能力，不得破坏野生动植物的生存环境，不得擅自占用湿地或者改变湿地用途。实行湿地占用行政审批制度、有偿使用制度。在加强保护的同时，鼓励按照湿地保护总体规划合理开发利用湿地资源。
　　为保障湿地资源的可持续利用，促进经济建设和社会发展，《条例》第十八条、十九条、二十条除规定禁止开垦湿地，严格控制湿地占用外，并对湿地开发利用的原则、条件、建设范围和审批程序进行了规范。第二十一条专门对临时征占用湿地、改变湿地用途，明确了审核程序、恢复方案。第二十三条规定了实行湿地有偿使用制度。经依法批准征占湿地的使用单位或个人，应当向人民政府缴纳相应的湿地资源保护费，所收费用专项用于湿地生态恢复、湿地资源的保护管理，以及对湿地资源所有者、使用者损失的补偿。其具体办法由自治州人民政府制定并组织实施。
　　（五）关于湿地管理的主要内容
　　《条例》第二十四条至二十八条规定了湿地管理的内容。一是着重强调了把湿地保护利用规划纳入国民经济和社会发展规划，并对规划的实施主体、主要内容、编制原则及审批程序进行了规定；二是明确湿地保护区管理机构的具体职能、职责。三是进一步规范了湿地的登记、确权、发证工作；四是要求加强对湿地环境资源的调查、监测，进一步明确规定了湿地保护的投入机制。
　　（六）关于湿地保护的投入
　　为加大湿地保护的投入力度，《条例》第二十八条规定，州、县人民政府应当设立专项保护资金，专项保护资金的主要来源是争取上级人民政府的支持以及国际援助和社会支持、自筹。专项用于全州湿地保护管理工作。
　　（七）有关法律责任
　　由于湿地保护没有直接的上位法规定，《条例》根据国家资源保护有关法律法规，设定了本《条例》的行政处罚权限。按照处罚上限不突破，新设置和相关法律法规不冲突的原则，第二十九条对触犯《条例》的违法行为规定了行政处罚的种类、额度。第三十二条规定了州、县人民政府及行政主管部门、湿地管理机构及工作人员在湿地保护、管理、利用中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，造成湿地破坏的，由有关部门依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第三十三条对当事人的法律权利进行了明确。
　　以上说明，连同《条例》，请一并予以审议。