中华人民共和国成立以后实行的政治制度，我们党在民主革命时期就开始了探索和实践。到1940年，毛泽东同志在《新民主主义论》里作了结论：“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”1949年，在作为临时宪法的《中国人民政治协商会议共同纲领》中，肯定了新中国的政治制度是人民代表大会制度。接着，毛泽东同志亲自领导制定的1954年宪法，用国家根本大法的形式，又明确规定了人民代表大会制度是我国的根本政治制度。从1954年到现在，历史已经过去了48年，我们经历了曲折，宪法也几经修改，但人民代表大会制度作为我国根本政治制度这一条，始终没有改变。

　　一、1954年宪法与人大制度

　　1954年宪法对人民代表大会制度作了如下重要规定：

　　第一，规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”。肯定了人民在国家生活和社会生活中当家作主的主人地位。

　　第二，规定“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。即人民不是直接行使国家权力，而是由通过民主选举产生的人大代表，组成各级人民代表大会，来代表人民行使国家权力。

　　第三，规定了“全国人民代表大会是最高国家权力机关”，国务院“是最高国家权力机关的执行机关”，全国人大常委会“监督国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作”，国务院、最高人民法院和最高人民检察院“对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”

　　第四，规定了全国人民代表大会的职权。包括：立法权，有权修改宪法，制定法律。监督权，有权监督宪法的实施。任免权，有权选举国家主席、副主席；根据国家主席的提名决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院组成人员的人选；根据国家主席的提名决定国防委员会副主席(主席由国家主席担任)和委员的人选；选举最高人民法院院长和最高人民检察院检察长。决定权，有权决定国民经济计划；审查和批准国家的决算和预算；批准省、自治区、直辖市的划分；决定大赦；决定战争和和平的问题。

　　第五，规定了全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的常设机关。并相应规定了常委会的职权。包括：法律的解释权和法令(法律以外的决议、决定的统称)的制定权。监督权，有权监督国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作；撤销国务院的同宪法、法律、法令相抵触的决议和命令；改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关不适当的决议。决定权，决定同外国缔结的条约的批准和废除；规定军人和外交人员的衔级和其他专门衔级；规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号；决定特赦；在全国人民代表大会闭会期间如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布；决定全国总动员或者局部动员；决定全国或者部分地区的戒严。任免权，在全国人民代表大会闭会期间，决定国务院副总理、各部部长、各委员会主任、秘书长的个别任免；任免最高人民法院副院长、审判员和审判委员会委员；任免最高人民检察院副检察长和检察委员会委员；决定驻外全权代表的任免。

　　第六，规定了全国人大及其常委会的组织制度。包括：全国人民代表大会每届任期四年。全国人民代表大会任期届满的两个月以前，全国人民代表大会常务委员会必须完成下届全国人民代表大会代表的选举；如果遇到不能进行选举的非常情况，全国人民代表大会可以延长到下届全国人民代表大会举行第一次会议为止；全国人大常委会由委员长、副委员长若干人、秘书长、委员若干人组成。全国人民代表大会设立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和其他需要设立的委员会；民族委员会和法案委员会在全国人大闭会期间受全国人大常委会领导。

　　第七，对全国人大代表的权利作了一些原则规定。规定全国人大代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问，受质问的机关必须负责答复。全国人大代表非经全国人民代表大会许可，在全国人大闭会期间非经全国人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者审判。

　　第八，对地方各级人大的地位、产生办法和职权作了原则规定。规定“地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关”。省、自治区、直辖市、县、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举；不设区的市、市辖市、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证祛律、法令的遵守和执行，规划地方的经济建设、文化建设和公共事业，审查和批准地方的预算和决算，保护公共财产，维护公共秩序，保障公民权利，保障少数民族的平等权利。

　　第九，规定了在少数民族聚居的地方，实行民族区域自治制度。同时又规定，各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。

　　由上可见，我国人民代表大会制度的基本的、主要的方面，早在1954年宪法中，就已经定下来了。但是这个制度得到正确实施的时间还不到3年，1957年下半年，党内的“左”倾思潮就开始抬头了，直到1966年“文化大革命”爆发，人民代表大会制度遭到了严重破坏。1975年，在极“左”思潮的主导下，对1954年宪法作了一次修改。修改后的宪法，对全国人民代表大会职权的规定，从1954年宪法的14条，减少到6条；对全国人大常委会职权的规定，从1954年宪法的19条，减少到7条。同时改变1954年宪法关于地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关的规定，规定“地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府”，混淆了权力机关与行政机关的职能，破坏了国家体制，实际上取消了地方各级人民代表大会。

　　粉碎“四人帮”以后，党的十一届二中全会于1978年2月讨论通过了宪法修改草案，决定提请五届全国人大一次会议审议。同年3月，全国人大会议通过了修改盾的宪法，有人称它为我国第三部宪法。由于当时历史条件的限制，来不及全面地总结建国以后革命和建设的经验教训，也来不及彻底清理和清除十年动乱中“左”的思想对宪法条文的影响，因此这部宪法保留了一些反映已经过时的政治理论观点和不符合现实客观情况的条文规定，带有明显的过渡色彩。

　　二、1982年宪法与人大制度

　　党的十一届三中全会以后，我国的政治生活、经济生活和文化生活发生了巨大变化。邓小平同志提出，“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”邓小平同志还提出，要改革党和国家的领导制度。正是在这种背景下，中共中央于1980年8月向全国人大提出了全面修改宪法的建议，并经过两年多的努力，由五届全国人大五次会议于1982年12月4日通过了修改后的宪法，即现行的1982年宪法。

　　1982年宪法从我国的实际出发，既深刻总结建国以来，特别是“文化大革命”的经验教训，又面向改革和开放的伟大实践，在坚持和完善人民代表大会制度方面，作出了一系列重大的规定。

　　第一，对人民当家作主的权力规定得更全面。在坚持1954年宪法关于“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”的规定的基础上，增加规定：

　　“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”

　　第二，明确规定了我国的人民代表大会制度是民主集中制的人民代表大会制度。

　　“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。它具体体现在3个方面：一是国家权力机关和人民的关系，规定“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”二是国家权力机关和其他国家机关的关系，规定“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责。受它监督。”三是中央和地方的关系，规定“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这些规定，1954年宪法是没有的，这说明经过建国以后正反两方面的实践，我们对民主集中制的人民代表大会制度的认识更深化了。

　　第三，扩大了全国人大常委会的职权。主要是两个方面：一是立法权方面；改变1954年宪法关于“全国人民代表大会是行使国家立法权的惟一机关”的规定，规定“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”，全国人大“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”，全国人大常委会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”，并可“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。”二是决定权方面，增加规定全国人大常委会有权“在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中必须作的部分调整方案。

　　第四，加强了全国人大及其常委会的组织。把50年代只在全国人大组织法中规定的“常务委员会委员长主持常务委员会会议和常务委员会的工作”规定到宪法中，并且规定“委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议，处理全国人民代表大会常务委员会的重要日常工作。”此外，增加了全国人大常设的专门委员会，规定“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会”，明确各专门委员会的任务，是“在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案。”

　　第五，进一步健全了全国人大及其常委会的运作制度。主要是：关于换届选举，1954年宪法只规定全国人大任期届满，如遇到不能进行选举的非常情况，可以延长到下届全国人大举行第一次会议为止，这就为无限期地延长任期留下了宪法依据，“文化大革命”中就是这么做的。为了改变这种情况，1982年宪法从程序上明确规定，如要推迟选举、延长任期，必须“由全国人民代表大会常务委员会以全体组成人员的三分之二以上的多数通过”，而且，“在非常情况结束后一年内，必须完成下届全国人民代表大会代表的选举。”关于宪法的修改，1954年宪法只规定“由全国人民代表大会以全体代表的三分之二的多数通过”，1982年宪法规定首先要“由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议”，才能启动修改程序，并且要全国人民代表大会以全体代表的三分之二“以上”的多数通过。这样规定，是为了保持宪法的尊严和稳定性。

　　第六，强化了人大代表履行代表职务的保障和义务条款。规定“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”规定全国人大代表“应当同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。”

　　第七，继1979年修改地方组织法后，又在宪法上加强了地方各级人民代表大会。主要体现在3个方面：一是规定“县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会”。二是规定由选民直接选举人大代表的范围，从过去的不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇，扩大到县。三是规定“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”

　　三、几点体会和思考

　　第一，1982年宪法既坚持了1954年宪法关于人民代表大会制度的基本的方面，又在认真总结经验教训的基础上，适应改革开放的需要和时代前进的要求，在完善人民代表大会制度方面迈出了具有深远影响的重大步伐。这里指的坚持，主要是坚持了人民当家作主的人民代表大会制度的本质要求；坚持了在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，各国家机关明确分工的原则，不照搬西方“三权分立”的政治制度；坚持了实行全国人民代表大会一院制，不搞西方式的“两院制”。这里指的完善，内容很多，但关键是两条：一条是扩大全国人大常委会的职权。因为全国人民代表大会的代表人数有近3000人，不便于经常开会行使国家权力，一般一年只能开一次会，会期十天半月，只能决定国家最重大的事情，很难适应新时期民主法制建设的需要，也难于保证各国家机关的有效运转；而常委会人数相对较少，开会的次数可以多一些，便于代表人民行使国家权力。20年的实践充分证明，适当扩大常委会的职权，有利于全国人大更好地发挥作为最高国家权力机关的作用。改革开放以来，全国人大及其常委会共制定了430件法律和有关法律问题的决定，绝大多数都是常委会通过的。可以这样说，如果不在1982年宪法中规定常委会的立法权，我们就不会有今天这样好的法制建设的局面。另一条是县级以上地方人大设立常委会，并且赋予省级人大常委会制定地方性法规的权力，这就大大加强了地公各级国家政权的建设，并有力地推进了我们整个国家的民主法制建设。

　　第二，20多年来，我国的人民代表大会制度不断完善、不断发展，主要是得益于体制和制度的创新。正如马克思讲的，有时一步实际行动往往比一打纲领还重要。1982年宪法对人民代表大会制度的完善，主要是体现在若干体制性、制度性的安排上，前面提到的扩大常委会的职权、设立委员长会议，增加常设的专门委员会、县级以上地方人大设立常委会等，都说明了这一点。正是有了这些体制性、制度性的安排，20多年来人大在国家生活中的作用越来越明显。较好地反映了工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家这一国体，对人民代表大会制度政体的要求。

　　但是也要看到，人民代表大会制度毕竟还是一个年轻的制度，从1954年在全国范围内建立起来，到今天还不到5O岁。同西方议会制度有300多年的历史相比，我们这个制度的一些具体的方面还不成熟、还不定型，是完全可以理解的。邓小平同志1992年巡视南方时说，“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。”他的话对人民代表大会制度同样是适用的。要使这个制度更加成熟、定型，惟一的办法就是实践和创新，包括理论的创新和体制、制度创新。当前我们正在贯彻“三个代表”的重要思想，“三个代表”的核心是与时俱进。与时俱进就是要不断地研究新情况，解决新问题，不断地解放思想；实事求是，开拓前进，永远不能停步不前、不思进取，永远要有所发现，有所发明，有所创造，有所前进。

　　第三，坚持和完善人民代表大会制度，必须按照宪法的规定，既充分发挥好代表大会的作用，又充分发挥好常委会的作用。代表大会的作用，一是表现在决定国家最重大的事情上，二是表现在全体人大代表与人民群众的血肉联系上。我们的人大代表都生活在人民群众中，与人民群众有着天然的密切联系，这是人民代表大会制度的一大优势，因为它能使我们的各级政权不脱离人民群众，能够比较真实地反映最广大人民的根本利益。现在看来，上述这两个方面的作用都还要进一步发挥好，特别是后一方面的作用，更有必要大大加强。原因就在于我们的全国人大代表是间接选举产生的，很容易出现对上负责、对下不负责的现象，也就是说，很容易滋生脱离人民群众的官僚主义作风，这是不符合人民代表大会制度的要求的。1982年宪法对人大代表联系人民群众作了明确规定，我们一定要认真贯彻落实。

　　常委会是代表大会的常设机构，是能够代表人民经常行使国家权力的。因此，今后完善人民代表大会制度的重点，仍然是加强常委会。加强常委会不一定要进一步扩大常委会的职权，而是宪法规定的常委会的职权，要进一步认真行使好。同时要从组织上优化常委会的结构。包括它的知识结构要适应行使国家权力的需要，它的年龄结构要老中青结合，有利于人大工作的连续性和稳定性。

　　第四，要进一步发挥专门委员会的作用。人大的专门委员会是能够更加经常地开展工作的机构；它的组成人员又都是各有关方面的专家或者有丰富实践经验的同志，因此它对一些议案提出的审议意见往往具有权威性。专门委员会的这两个特点，决定了进一步发挥它的作用对完善人民代表大会制度的重要性。虽然我们的专门委员会同西方国家议会的专门委员会有区别，它们不是权力机构，而是常设的工作机构，但是在1982年宪法规定的“研究、审议和拟订有关议案”的框架内，完全可以更好地发挥作用。这也是今后进一步完善人民代表大会制度的一个方面，我们要在实践中进一步进行探索。

　　第五，20多年来，地方人大遵照1982年宪法的规定，工作相当活跃和富有成效。人民代表大会制度的进一步完善，既要靠全国人大的努力，也要靠地方各级人大的努力。全国人大要作出任何适用于全国范围的决定，都要有经过实践证明是成功的经验作为基础。这里的实践，既有全国人大自己的实践，也有地方各级人大的实践，而在多数情况下，首先要有地方各级人大的实践。因此，在宪法、法律的范围内开拓创新，积累和丰富完善人民代表大会制度的新经验，是各级人大、首先是地方各级人大义不容辞的神圣职责。而加强与地方人大的联系，及时发现和总结地方人大工作的成功经验，加以总结提高，上升到适用于全国范围的体制性、制度性规范，就是全国人大不可推卸的责任。

　　（周成奎　全国人大常委会副秘书长）