党的十八大以来，习近平总书记就坚持完善人民代表大会制度和做好新时代的人大工作提出了一系列新理念新思想新战略，特别是就人大监督工作提出的新论断、新要求，为我们做好新时代的人大监督工作提供了强有力的理论指导和明确的行动指南。我们要认真学习领会、深入贯彻落实习近平总书记有关人大监督工作的重要论述,认真总结这些年来的人大监督工作新进展新经验，积极推进新时代的人大监督工作创新。
认真学习领会习近平总书记有关人大监督工作的重要论述
(一)加强宪法实施和监督
习近平总书记在纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中要求:“全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。地方各级人大及其常委会要依法行使职权，保证宪法和法律在本行政区域内得到遵守和执行。”党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步明确要求“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”。
人大监督，首先是宪法实施的监督。对宪法实施的监督是人大监督工作的重中之重。长期以来，全国人大及其常委会的监督工作重点放在对法律实施的监督上，对宪法实施的监督亟待加强。制约宪法监督工作开展的关注点是如何完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全监督机制和程序。法学界的一些专家学者提出，可以建立一个专门的宪法委员会，对宪法的实施进行专门监督。这个宪法委员会如果是独立于全国人大常委会之外的宪法监督机构，就涉及我国宪制的重大变革。同时，宪法监督的权力本身也是一种权力，它也必须受到监督，于是又会产生一种对宪法监督权的行使由谁来监督的问题。这样，就会形成一个无限循环的监督怪圈，因此必须有一个最终的和最高的监督机构和监督权力，就像国家必须有最高和最终的审判机关一样。而“八二宪法”在“五四宪法”的基础上明确规定了全国人大及其常委会行使监督宪法和法律实施的职权。全国人大及其常委会是最高国家权力机关。这是老一辈无产阶级革命家从中国国情出发，以高超的政治智慧对国家治理体制作出的完整的制度设计。因此，不必另起炉灶，在全国人大及其常委会之外再建立一个独立的宪法监督机构。外国宪法监督机构的设置，因各国的国情不同，宪法监督的体制也有所不同。我们应当坚持从中国的国情出发，搞中国方案，不必照搬外国的模式。我国完全可以“八二宪法”为依据，在坚持全国人大及其常委会作为宪法监督主体的前提下，结合完善人大专门委员会的设置，设立高规格的专门委员会性质的宪法委员会，同时加强全国人大常委会法制工作委员会对宪法实施监督的工作职能，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全监督机制和程序，落实全国人大常委会行使监督宪法实施的职能，推进宪法监督工作的稳中求进。
习近平总书记在党的十九大报告中进一步强调：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”这是对包括人大监督工作在内的宪法实施和监督工作作出的新部署。我们要进一步深入领会“推进合宪性审查工作”的精神实质，积极稳妥地推进合宪性审查工作。要深刻领会推进合宪性审查工作的目的，这就是在新时代切实“维护宪法权威”，推进依宪治国；要深入研究明确合宪性审查的范围；要深入研究明确提出合宪性审查和进行合宪性审查的主体；要深入研究明确合宪性审查的程序：还要深入研究明确推进合宪性审查工作的步骤；等等。总之，推进合宪性审查工作的政治性、法律性非常强，要在党中央的坚强领导和统一部署下，稳妥扎实地推进合宪性审查工作，加强宪法实施和监督，维护宪法权威。
(二)加强对权力的制约和监督
习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会的讲话中强调指出:“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。”党的十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定要求“强化权力运行制约和监督体系”，“坚持用制度管权管事管人”要“形成科学有效的权力制约和协调机制”,“加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督”。在党的十九大报告中，习近平总书记进一步强调，健全党和国家监督体系。要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。习近平总书记有关权力的制约和监督的重要论述，为我们指明了推进人大监督工作创新发展的方向，令人耳目一新，为之一振。
对权力的监督是国家治理的重要形式。我国从秦汉以来的历朝历代都曾建有完备的朝廷监督官吏的权力监督制度，为加强封建统治，维护皇权控制地方起到了一定作用。1945年，毛主席回答黄炎培历朝历代未解决历史周期律的问题时说：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”中华人民共和国成立后，我们建立起了各级人民代表大会制度，代表人民监督政府。随着国家治理体系现代化进程的深入，在不断加强和改进权力监督的同时，要更加重视权力的制约。长期以来，我们比较重视对权力的监督，而对权力的制约心存顾虑。实际上，权力制约的思想是西方启蒙思想家提出的人类政治文明的重要内容之一。在国家治理现代化的进程中，我们应该把权力监督和权力制约的思想结合起来,不断完善国家治理的形式和机制。我们不能用对权力的监督来否定对权力的制约，也不能用权力的制约来取代权力的监督。我们要坚持和完善民主集中制的制度和原则，促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合，形成治国理政的强大合力,切实防止出现相互掣肘、内耗严重的现象。
习近平总书记的重要论述，不仅强调了对权力的制约和监督，而且还指出了制约和监督的对象是国家机关及其工作人员。这也给我们拓宽加强和改进人大监督工作的思路提供了指引。多年来，各级人大常委会开展人大监督工作，无论是法律监督，还是工作监督，更多注重对事的监督，而对人的监督关注不够。今后要在党的领导下，积极稳妥地探索人大及其常委会对人的监督，把对事的监督和对人的监督有机结合起来，逐步增强人大监督的权威和实效。
习近平总书记关于“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督”的新理念，深刻地阐明了人大监督的基本定位，对我们加强和改进人大监督工作具有重要的指导意义，需要我们认真学习领会，切实贯彻落实。
(三)维护国家法制统一、尊严、权威,实现“两个确保”
习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会的讲话中要求：“各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法制统一、尊严、权威，加强对‘一府两院’执法、司法工作的监督，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。”习近平总书记的这一重要论述，深刻阐述了人大监督的目的和任务。维护国家法制统一、尊严、权威，不仅是我们这样一个统一的单一制国家的治理原则，也是国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。维护社会主义法制的统一、尊严和权威，要求一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触；一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律；一切违反宪法和法律的行为必须予以追究；任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。这是宪法赋予各级人大及其常委会的监督职责。习近平总书记在宪法规定维护国家法制的统一和尊严的基础上，特别加了“权威”二字。这不仅提高了我国社会主义法制在国家治理中的地位，而且加重了各级人大及其常委会的监督职责。各级人大及其常委会都要通过备案审查工作，保证行政法规、地方性法规和其他规范性文件不得同宪法和法律相抵触；保证地方性法规和其他规范性文件不得同宪法、法律和行政法规相抵触。各级人大及其常委会都要通过履行监督职能，加强对法律法规实施情况的监督，确保法律法规得到有效实施；加强对“府两院”工作的监督，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。这不仅是人大监督的目的任务，也是人大监督的评价标准。评价各级人大及其常委会的监督工作，不是看我们开展了多少次执法检查，审议了多少个专题工作报告，而是要看法律法规是否得到有效实施，行政权、审判权、检察权等是否得到正确行使。我们应当根据这要求，逐步完善人大监督工作的评价体系。
(四)健全人大监督制度
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央作出有关治国理政的一系列重要决定和重要文件，对健全人大监督制度提出了新要求，出台了新举措。党的十八届三中全会“决定”提出，健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督的制度。各级政府重大决策出台前向本级人大报告。加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。党的十八届四中全会“决定”提出，“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。”党的十九大报告又进一步提出，“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”习近平总书记在党的十九大报告中指出，深化国家监察体制改革,组建国家、省、市、县监察委员会，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。这将依法由各级人民代表大会产生国家监察机构，并对各级人民代表大会及其常务委员会负责、受其监督。习近平总书记还强调，“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”这些新要求新举措，对健全人大监督的体制机制，强化人大监督工作的职能，拓展和深化人大监督工作领域，都具有重要指导意义。
(五)坚持监督和支持相统
习近平总书记在谈到人大工作时，多次强调要把监督“一府两院”工作同支持他们依法履行职责结合起来，坚持监督和支持相统一。这既是对人大监督工作的要求，也是我国人民代表大会制度的特色和优势。在我国政治生活中，党是居于领导地位的，要加强党的集中统一领导，支持人大、政府、政协和法院、检察院依法依章履行职能，开展工作，发挥作用。人大和“一府两院”在党的领导下履行职能，开展工作，发挥作用，目标是一致的，都是为了贯彻落实党中央的重大决策部署。人大和“一府两院”是形成合力，而不是对立。加强人大监督工作，不能简单地理解为人大监督手段的“刚性化”，更不能像西方议会反对党那样，吹毛求疵，为反对而反对。我们要深入领会习近平总书记关于人大监督工作要坚持监督和支持相统一的要求，各级人大及其常委会要把支持寓于监督之中，与“一府两院”形成合力，运用各自的职能，共同贯彻落实好党中央的重大决策部署。
(六)实行正确监督、有效监督
习近平总书记指出,在我们的政治制度中，人大就是要对“一府两院”起监督作用，人大要把宪法法律赋予的监督权用起来，实行正确监督、有效监督。正确监督就是要依法依规依程序开展监督，依法用好执法检查、听取和审议报告、专题询问、质询等监督方式和手段。有效监督就是要克服监督工作的形式主义，防止走过场，坚持问题导向，增强监督的针对性，通过监督切实推动解决人民群众普遍关心的热点难点问题，推动解决制约现代化建设的短板瓶颈问题，推动解决制约国家治理体系和治理能力现代化的体制机制问题。
加强和改进人大监督工作的若干建议
今年是监督法实施十周年。十年来特别是党的十八大以来，十二届全国人大常委会和地方各级人大常委会在以习近平同志为核心的党中央领导下，围绕中心，服务大局，依法行使监督职权，积极探索增强监督实效的新思路新举措，在加大监督工作力度增加监督工作频次、提高监督工作层级、创新监督工作方法、完善跟踪监督环节等方面，在加强全口径预决算审查监督、财政专项资金使用情况的监督、地方政府债务的审查监督、审计查出突出问题整改情况的跟踪监督等方面，都取得很大的进展和明显的成效。我们要认真总结这些年来的人大监督工作新进展新经验，分析人大监督工作面临的新情况新问题，以习近平总书记有关人大监督工作的重要论述为依据,以贯彻党的十九大精神为契机，在党的领导和部署下，积极稳妥地推进人大监督工作的创新。
为了贯彻落实习近平总书记有关人大监督工作的思想和党中央关于人大监督工作创新的部署，提出以下建议。
(一)探索建立人大监督评价制度
长期以来，人大监督工作已经成为各级人大及其常委会行使职权的常态化工作，但一直没有建立起完备的人大监督评价制度。法律法规是否得到有效实施，行政权、审判权、检察权是否得到正确行使,缺乏量化的评价指标体系，也没有客观、合理的评价机制。在新的形势下，要提高人大监督工作的水平和质量，必须逐步建立人大监督评价制度，制定法律法规有效实施的评估指标体系和行政权、审判权检察权正确行使的评估指标体系及评价标准。还要探索建立人大监督工作评价机制，包括引入第三方评价机制等。通过人大监督评价制度的建立和运行，克服人大监督评价的主观性和随意性，不断提高人大监督工作的水平和质量，增强人大监督实效。
(二)健全人大监督协调工作机构
长期以来，各级人大常委会缺乏人大监督的协调机构。随着人大监督职能的加强和人大监督工作的扩展，人大监督工作沟通协调的任务越来越重，迫切需要加强人大监督沟通协调的综合职能。特别是党的十九大提出“把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”，就更需要加强人大监督的沟通协调。近年来，一些省、自治区、直辖市人大常委会在办事机构内增设了监督处室，加强人大监督的沟通协调，取得了较好成效。建议全国人大常委会和地方各级人大常委会进一步充实人大监督协调工作机构和职能，提高人大监督工作的效率。
(三)推动监督权和立法权、决定权、任免权行使的联动
在开展人大监督工作的过程中，人们往往考虑更多的是如何综合运用各种监督方式和手段，而对监督权和立法权、决定权、任免权行使的联动考虑不足。监督法第十四条规定，“常务委员会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议；本级人民政府、人民法院或者人民检察院应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常务委员会报告。”有立法权的人大常委会还可以根据监督过程中发现的情况，制定地方性法规和法规性决定。在任免国家工作人员时，常委会组成人员也可以根据监督过程中发现的问题，对任免人员发表意见和建议。今后，在开展人大监督工作中，可以加强监督权和立法权、决定权、任免权行使的联动，以增强监督工作的实效。
(四)加快推进落实人大常委会法规备案审查职能
党的十八届四中全会决定提出，“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。”备案审查是宪法和法律赋予各级人大常委会的一项职权。现在，全国人大常委会和地方各级人大常委会都在加强备案审查制度和能力建设。但目前法规备案审查工作还处在常委会法制工作机构的工作性审查阶段，备案审查结果没有提交常委会审议。建议在法制工作机构的工作性审查的基础上，建立提交常委会审议的机制，逐步做到由常委会听取备案审查结果报告并审议，切实落实人大常委会行使备案审查法定职权。
党的十九大作出了决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的重大战略部署，为我们开展人大监督工作，推动落实以习近平同志为核心的党中央作出的决策部署，提供了更加广阔的空间。我们要深入学习贯彻习近平总书记关于人大监督工作的重要思想，积极推进新时代人大监督工作创新，为决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家作出新贡献。
(作者系中国人大制度理论研究会副理事长)（《中国人大》2017—12—20第24期）
