近日，国务院办公厅印发了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》(以下简称《方案》)。这一自2019年1月1日起实施的《方案》明确了基本公共服务领域中央与地方共同财政事权范围，制定了基本公共服务保障国家基础标准，规范了基本公共服务领域中央与地方共同财政事权的支出责任分担方式，调整完善了转移支付制度，并就推动省以下支出责任划分改革作出部署。
中国财政科学研究院院长刘尚希接受记者采访时表示，《方案》在原有的基础上进一步明确范围、制定标准，进一步规范分担方式，这标志着财政事权和支出责任划分改革取得了新的重大进展，对进一步完善分税制财政体制，加快建立现代财政制度，推进国家治理体系和治理能力现代化将产生积极的推动作用。
首先将8大类18个基本公共服务事项纳入中央与地方共同财政事权范围
财政事权和支出责任划分改革是建立现代财政制度的重要内容。党的十八届三中全会提出了“建立事权和支出责任相适应的制度”的要求。2014年6月，中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》又对合理划分各级政府间事权和支出责任作了明确部署。2016年8月，国务院印发《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，明确了财政事权和支出责任划分改革的总体要求、划分原则、主要内容、配套措施等。然而，具体推动分领域改革，尤其是教育、医疗卫生、社会保障等民生领域共同财政事权和支出责任划分改革，还必须制定一些需要共同遵守的、更加具体的规则，如共同财政事权范围、保障标准、支出责任分担方式等。
此次《方案》明确基本公共服务领域中央与地方共同财政事权范围，将涉及人民群众基本生活和发展需要、现有管理体制和政策比较清晰、由中央与地方共同承担支出责任、以人员或家庭为补助对象或分配依据、需要优先和重点保障的主要基本公共服务事项，首先纳入中央与地方共同财政事权范围，包括义务教育、学生资助、基本就业服务、基本养老保险、基本医疗保障、基本卫生计生、基本生活救助、基本住房保障等8大类18个事项。
通过明确与人直接相关的最基本公共服务事项的共同财政事权范围，明确相关保障标准，规范支出责任分担方式，调整完善转移支付制度等，《方案》明确了基本公共服务事项财政事权和支出责任划分的具体规则，直接划分了部分最基本公共服务事项的财政事权和支出责任。专家表示，这既实现了财政事权和支出责任划分改革的重点突破，又为后续推动分领域财政事权和支出责任划分改革提供了引领和支撑。
刘尚希表示，推进基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革，率先推动与人直接相关的最基本公共服务均等化，是坚持以人民为中心的发展思想，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，着力解决发展不平衡不充分问题的重大举措。
“《方案》中的事项都涉及基本民生，支出稳定性强，率先明确为中央与地方共同财政事权，规范相关保障标准和分担比例，有利于增强政策的稳定性，更好地兜牢民生底线，促进基本公共服务均等化水平的提高。”北京大学经济学院财政学系主任刘怡接受记者采访时说。
地方可结合实际制定标准需报上级备案后执行
1994年财税体制改革以来，随着国家财力的增加，党中央根据不同阶段民生需要的轻重缓急，陆续在教育、社会保障、医疗卫生等与人民群众密切相关的基本公共服务领域实施了一系列改革。
为了保证各项改革和政策措施在地方有效落实，中央财政通过转移支付对地方给予补助，保障地方提供基本公共服务的财政能力，逐步形成了中央制定政策、地方组织落实、中央和地方财政共同提供保障的具有中国特色的基本公共服务供给模式。这种制度安排坚持了中央统一领导，调动了地方的积极性，显著提升了基本公共服务保障水平，完善了分税制财政体制，发挥了财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，符合我国基本国情。
但随着新型工业化、城镇化深入推进，以及农业转移人口市民化进程加快，基本公共服务事项大量增加，原有提供和保障方式也出现了一些不相适应的情况，主要表现在：共同财政事权范围不够清晰，部分基本公共服务事项保障没有基础标准，等等。
因此，逐步规范基础标准是推进基本公共服务均等化的重要内容，现行的基本公共服务有些事项保障标准、名称和内涵不统一，没有上升到国家基础标准的层面，地区间实际保障水平差异较大。
《方案》明确，为更好推进基本公共服务均等化，织密扎牢民生网，对具备条件的9个事项，以现有保障水平为基础，根据提供基本公共服务成本和财力可能制定国家基础标准，以后根据经济社会发展变化逐步提高。同时，考虑到我国地区间发展水平差异较大的实际，地方在确保国家基础标准落实到位的前提下，因地制宜制定高于国家基础标准的地区标准。为避免部分地方制定的地区标准超越财力可能，《方案》明确，地区标准应事先按程序报上级备案后执行，高出国家基础标准部分所需资金自行负担。对不易或暂不具备条件制定国家基础标准的事项，地方可结合实际制定地区标准，待具备条件后，再由中央制定国家基础标准。
刘怡告诉记者，制定国家基础标准并且公布出来，这样更透明、更科学，也增加了公众对话的权力，是很大的进步。
不再以东中西部为划分依据财政资源配置更显科学
《方案》明确，基本公共服务领域中央与地方共同财政事权的支出责任主要实行按比例分担，并保持基本稳定，对基本公共卫生服务等7个事项实行中央分档分担办法，并将其分担比例适当简化和归并为五档。对义务教育公用经费保障等6个按比例分担、按项目分担或按标准定额补助的事项，暂按现行政策执行。对基本公共就业服务等5个事项，中央分担比例主要依据地方财力状况、保障对象数量等因素确定。
在地区之间财力均衡的状态下，基本公共服务领域共同财政事权的支出责任划分，中央应按统一比例分担。目前区域发展不平衡的总体格局仍未根本改变，地区之间财力差异仍然较大，中央总体上参照现行政策、按财力状况对不同地区划分为五个档次确定分担比例分担支出责任，而不是简单地按东中西确定分担比例。
以中等职业教育国家助学金、普通高中教育免学杂费补助、计划生育扶助保障等7个事项为例，中央分担比例由此前的七档简化归并为五档。第一档包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆12个省份，中央分担80%。第二档包括河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南10个省，中央分担60%。第三档包括辽宁、山东、福建3个省，中央分担50%；第四档包括天津、江苏、浙江、广东4个省份和大连、宁波、厦门、青岛、深圳5个计划单列市，中央分担30%；第五档包括北京、上海2个直辖市，中央分担10%。
财政部有关负责人表示，需要说明的是，同一档次地区不同省（区、市），财力状况也有差异，但由于《方案》中的事项涉及的政策内容较多、覆盖范围较大，每项政策的制定都有当时特定的政策背景，完全根据各省（区、市）财力状况确定不同的分担比例，涉及到大量政策需要重新制定或调整，暂不具操作性。对不同地区中央承担不同比例与实际财力状况的少量差异，中央财政将继续通过均衡性转移支付予以调节。
刘尚希认为，没有按照东中西部划分，这是中央与地方共同财政事权支出责任分担的一项重大改革，有利于打破固化的利益格局，为中央财政进一步根据地区实际财力状况完善支出责任分担比例，更加科学、公平地配置财政资源打下坚实的基础。
“根据地方财力实行动态均衡调整分担比例这也是很大的进步，既公开透明，又科学合理。”刘怡告诉记者。
设立共同财政事权分类分档转移支付
调整完善转移支付制度是《方案》的又一大突出亮点。在一般性转移支付下设立共同财政事权分类分档转移支付，原则上将改革前一般性转移支付和专项转移支付安排的基本公共服务领域共同财政事权事项，统一纳入共同财政事权分类分档转移支付，完整反映和切实履行中央承担的基本公共服务领域共同财政事权的支出责任。
目前，我国由于地区间差异较大，为了平衡地区财力差距，中央财政安排了大量均衡性转移支付。但均衡性转移支付是对地方的财力补助，不规定用途，也不对应具体事项的支出责任。在推进基本公共服务均等化过程中，中央针对与人直接相关的事项设立了大量转移支付项目，这些转移支付项目都对应相关基本公共服务，应该优先予以保障，但过去许多项目列在专项转移支付中，没有明确划分财政事权和支出责任，也没有统一的管理规范和保障要求。
这次结合财政事权和支出责任划分改革，将与人直接相关的共同财政事权领域的转移支付，统一规范为共同财政事权分类分档转移支付，在预算安排中予以优先保障，并对地方提出相应管理要求，对加大与人直接相关的基本公共服务事项的保障力度，并率先推进均等化，加快推进基本公共服务均等化的要求，都将产生积极的推动作用。
共同财政事权分类分档转移支付设立以后，为了与相关政策相衔接，继续按现行有关转移支付办法管理。将共同财政事权分类分档转移支付列入一般性转移支付，主要是预算法规定，中央对地方转移支付只有一般性转移支付和专项转移支付两类。调整后，一般性转移支付中，资金规模较大的主要是均衡性转移支付和共同财政事权分类分档转移支付；专项转移支付项目和规模大幅减少。
刘尚希认为，设立分类分档转移支付，这是一大创新，体现了中央支付责任，也打破了部门专项，目前大约涉及资金8000多亿元。“迈出这一步就是改革的胜利，对其他领域的改革有借鉴作用。”
刘怡认为，通过设立共同财政事权分类分档转移支付，对这些重点民生项目予以优先保障，有利于提高与人民群众密切相关的基本公共服务的保障能力。同时，也有利于进一步明确各级政府的职责，推动解决中央与地方部分财政事权不够清晰明确、责任落实不到位，甚至相互推诿、扯皮等问题，促进财政事权划分的制度化、法治化、规范化。
此外，《方案》还明确推动省以下支出责任划分改革。中央财政要加强对省以下共同财政事权和支出责任划分改革的指导；省级政府要考虑本地区实际，根据各项基本公共服务的重要性、受益范围和均等化程度等因素，结合省以下财政体制，合理划分省以下各级政府的支出责任，加强省级统筹，适当增加和上移省级支出责任；县级政府要将自有财力和上级转移支付优先用于基本公共服务，承担提供基本公共服务的组织落实责任。
财政部有关负责人表示，中央与地方财政事权和支出责任划分改革是一项重大而复杂的系统工程，涉及面广、难度大，不可能一蹴而就，必须统筹设计，分步实施，稳妥推进。从国际上看，事权划分并没有统一的模式，支出责任分担方式也不尽相同，多数国家的财政事权和支出责任划分也是一个渐进的过程。我国各领域改革正在加快推进过程中，政府职能转变、法治化推进还需要一个过程。财政事权和支出责任划分改革既要推动相关领域管理体制改革，又要与之相适应，协调推进，并在改革的过程中不断完善。
附件：《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权清单及基础标准、支出责任划分情况表》
（《中国财经报》2018年2月10日第1版）
