全国人大常委会预算工作委员会
全面贯彻落实党的十八大精神，不断增强中国特色社会主义人大预算决算审查监督实效
党的十八大以来的五年，是党和国家发展进程中极不平凡的五年，改革开放和社会主义现代化建设取得了历史性成就。人大预决算审查监督也走过了不平凡的五年，作为国家治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分，中国特色社会主义人大预决算审查监督制度建设取得了实质性进展。党的十八大报告明确提出要加强对政府全口径预算决算的审查和监督，党的十八届三中全会“决定”进一步强调加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。要做好预决算审查监督工作，必须高举中国特色社会主义伟大旗帜，始终把旗帜鲜明讲政治、自觉与党中央保持高度一致摆在第一位，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，不忘初心，牢记使命，不断增强“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决贯彻落实党中央的决策部署和指示要求，不断加强和改进人大预算决算审查监督。
一、加快健全法制，夯实法治基础
法律性是人大工作的显著特点。做好人大预算决算审查监督工作，首先是推进法治财税建设，解决好有法可依的问题。
2014 年8 月31 日，全国人大常委会表决通过了关于修改预算法的决定。修改后的预算法，以规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度为宗旨。首次在法律层面确立了所有的政府收入和支出都应当全部纳入预算，要求政府预算全面完整反映政府及部门单位的活动，实行全口径预算管理与监督；对报送人大及其常委会的预算草案、决算草案提出了规范、细化要求，专项转移支付预算要分地区、分项目编制；进一步完善了人大预算、决算初步审查制度，明确了初步审查范围、机构、时间、程序和要求等；明确了人大对预算草案、决算草案审查的内容和重点；拓展和规范了需要报经人大审批的预算调整情形，细化了人大审批预算调整方案的内容、程序和要求，强调在预算执行中一般不制定新的增加财政收支或减少财政收入的政策和措施，增强了预算的严肃性；充实了监督预算执行的规定，加强对预算批准前政府安排支出、实行权责发生制特定事项等的监督，明确各级政府都要编制政府综合财务报告。对增强预算编制的科学性、增强预算活动的公开性、规范财政转移支付、规范地方政府债务管理、发挥人大代表和社会公众在预算审查监督中的作用等也作出了明确规定。
过去五年，积极推动财税立法工作。我们按照加强对政府全口径预算决算审查监督的要求，按照党的十八届三中全会提出的落实税收法定原则要求，协调推动有关部门加快税收立法步伐，积极为全国人大常委会审议通过环境保护税法，审议烟叶税法草案、船舶吨税法草案做好服务和保障工作。环境保护税法首次在法律条文中明确授权地方的具体税制要素的确定和调整，应当由省级人民政府在法律规定的幅度内提出，报同级人大常委会决定，并报全国人大常委会和国务院备案。这为规范地方税收立法授权问题提供了范例，为贯彻落实税收法定原则开了个好头。
二、推动深化改革，健全监督机制
过去五年，我们在全国人大常委会的领导下，认真贯彻落实党中央有关改革任务要求，取得重要进展。为健全审计整改力度长效机制，研究起草并由中共中央办公厅转发了《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》，明确国务院每年向全国人大常委会作审计查出问题的整改情况口头报告，相关被审计部门单位和审计署等部门有关负责人到会听取意见，回答询问。为增强预算编制、预算审查的民主性和科学性，研究起草并由全国人大常委会办公厅出台了《关于建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制的意见》，提出建立预算编制工作通报制度、完善听取有关方面专家意见和建议制度、建立健全听取部门预算意见和建议制度、完善预算草案和预算报告通报工作制度、完善人大代表参加预算初步审查会议制度、建立听取人大代表意见和建议网络服务平台等六项重要措施。为加强人大国有资产监督职能，研究起草并经中央深改组审议通过了《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度的意见》，明确国务院每年向全国人大常委会报告国有资产管理情况，以综合报告和专项报告相结合的方式实现全口径、全覆盖，同时坚持问题导向、突出重点，对国务院报告的重点、全国人大常委会审查的重点等作了明确规定。为更好贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署，就预算审查重点向支出预算和政策拓展进行了研究，提出了审查监督的重点内容和改进工作的具体措施。
三、创新审查方式，完善监督程序
过去五年，我们积极适应新形势新要求，不断探索创新预算审查监督工作方式和方法。
一是依据预算法的要求，基本确立了全口径、全流程、全覆盖的审查监督程序。全口径，即将政府一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等“四本预算”组成的政府预算体系全部纳入审查监督范围。全流程，即包括预算的前期介入、初步审查、大会审查、执行监督和决算审查等全部流程。全覆盖，即审查监督对象和内容既包括预决算收支本身，也包括财税改革和重大财税政策、审计工作报告和审计查出问题的整改情况、政府资产和负债、绩效目标和标准体系、中期财政规划等相关情况。
二是加强人代会对预算的审查。从2015 年起，全国人民代表大会会议专门用于审查预算的时间又延长了半天，有利于代表更深入细致地审查预算，提高人大代表对政府预算的认可度。十二届全国人大以来，人代会关于预算决议的投票赞成率从2013 年的78.3% 提高到2017 年的90.0%。
三是建立审计查出问题整改情况报告机制。按照中央改革要求，从2015年起，每年12 月全国人大常委会都安排听取和审议国务院关于年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告。我们就审计工作报告中反映的若干突出问题的整改情况开展跟踪调研，跟踪调研报告印发常委会会议。党中央、国务院领导高度重视审计查出问题的整改工作。通过建立审计查出问题整改报告机制，全国人大常委会加大了监督力度，各方面的认识越来越一致，整改措施越来越具体，“屡审屡犯”问题正在逐步得到解决，审计查出问题整改工作一年比一年好，审计查出问题整改的长效机制正在建立健全。
四是积极改进服务工作。从2014年起，我们每年与财政部共同编写《政府预算解读》，以图文并茂、生动活泼的形式解读预算报告和预算草案，供全国人大代表审议预算时参考，人大代表和社会各界普遍予以积极评价。按照预算法规定，从2015 年起，每年邀请50 位左右的全国人大代表参加预算编制情况通报、预算初步审查、有关专题调研座谈会等相关会议，还邀请部分政策利益相关方代表参加前期部门预算审查会议，以加强与代表和群众的联系，通报相关工作情况，并听取意见和建议。
四、坚持问题导向，强化监督实效
过去五年，我们紧紧围绕党和国家工作大局，按照正确监督、有效监督的要求，紧紧围绕全国人大常委会监督工作计划安排，紧紧围绕人大代表、人民群众关心的重点热点问题，坚持问题导向原则，提高监督实效。
一是加强对重大财税体制改革工作的推动。贯彻落实党的十八届三中全会关于财税改革的部署，按照全国人大常委会的统一安排，预算工委先后开展了“十三五”财税体制改革专题调研，加强地方政府债务管理专题调研，深化财政转移支付制度改革专题调研，为全国人大常委会审查批准国务院提请审议2015 年地方政府债务限额的议案、2016 年中央预算调整方案做好服务。
二是加强对重点支出领域的监督。我们坚持监督重点向支出政策和支出预算拓展，选择涉及国家重大战略、与群众利益关系密切、财政支出规模较大的重点支出领域，先后围绕国家财政科技资金、财政水利资金、财政教育资金的分配与使用情况，就相关领域开展专题调研，调研报告供全国人大常委会听取和审议国务院专项工作报告时参考。
三是加强对重大财税问题的监督。围绕预算审查监督改革方面存在的突出问题，连续三年开展预算法贯彻实施情况专题调研、开展加强对政府全口径预算决算审查监督的专题调研、开展部门预算编制管理专题调研、开展完善国有资本经营预算制度专题调研、开展建立政府综合财务报告制度专题调研；围绕人大代表、人民群众关心的重点热点问题，开展非税收入规范管理专题调研、推进预算绩效管理专题调研、云和县人大开展特定问题调查情况专题调研。
四是积极推进开展预算联网监督工作。习近平总书记指出，“信息是国家治理的重要依据”，“要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化”。张德江委员长高度重视预算联网监督工作，指出，“人大预算联网监督，是人大预算监督改革的重大举措，一定要认真组织实施，注重监督实效。”全国人大财经委、常委会预算工委、财政部积极总结广东等地方人大实践经验，研究提出并由全国人大常委会办公厅印发《关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见》，为推进预算联网监督工作确立了总体要求和基本原则，明确了主要内容和联网方式，提出了实施步骤和保障措施。2017 年年底前，全国省（区、市）人大常委会预算工委等工作机构与政府财政部门间实现了预算决算基本信息传输查询。中央本级预算联网监督系统已在今年12 月投入使用。实践表明，推进预算联网监督工作，是全国人大常委会贯彻落实党中央关于加强人大预算审查监督重要部署的具体举措，是在人大预算审查监督工作中贯彻落实以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化的积极实践，是建立和完善中国特色社会主义预算审查监督制度的有益探索，也是新形势下加强和改进人大预算审查监督、提高监督针对性和有效性的客观需要。
总体看，过去五年来人大预算审查监督制度不断健全完善，人大预算审查监督工作取得了明显成效，审查监督的广度、深度和力度不断拓展，针对性和实效性进一步增强。但同时也要看到，受多种因素制约，政府预算的完整性还不够全，执行的规范性还不够强，公开透明度还不够高；预算支出的标准体系建设还比较滞后，政府支出范围还不够清晰；预算的约束力还不够强，追加、追减等调整的随意性还比较大；人大预算决算审查监督还不能完全适应新形势新任务的要求。
认真学习贯彻党的十九大精神，建立健全新时代中国特色社会主义人大预决算审查监督制度
党的十九大高举旗帜、总揽全局，作出了“中国特色社会主义进入新时代”的重大判断，提出了具有全局性、战略性的行动纲领，为建立健全中国特色社会主义人大预算决算审查监督制度指明了方向，提出了新要求。我们将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真学习贯彻党的十九大精神，围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的要求，牢固树立和贯彻落实新发展理念，实行正确监督、有效监督，完善工作机制，增强监督实效，进一步建立健全中国特色社会主义人大预决算审查监督制度。
一、坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一
始终坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，是坚持和完善人民代表大会制度的本质要求，也是做好人大预算决算审查监督工作的根本遵循。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，核心是坚持党的领导。坚持党的集中统一领导，就是要坚持党对一切工作的领导，增强“四个意识”，自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致；紧紧围绕党和国家工作大局，促进党的方针政策和决策部署在财税政策和预算安排上得到积极落实，在财政政策实施和预算执行中得到有效贯彻。坚持人民当家作主，就是要坚持以人民为中心的发展思想，紧紧围绕党的十九大报告关于我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，关于提高保障和改善民生水平等部署要求，推动优化预算支出结构，规范财政转移支付方式，加快推进基本公共服务均等化；必须坚持人民主体地位，通过改革完善体制机制，推动人大预算决算审查监督的公开透明，扩大人民有序参与，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。坚持依法治国，就是要加快推进财税法治建设，促进政府依法理财、民主理财，健全依法审查监督体制机制。
二、推动建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度
内容完整、编制科学、执行规范、监督有力、讲求绩效和公开透明是现代预算制度的基本要素。按照党的十九大提出建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度的要求，我们将重点推动以下工作。一是推进全口径政府预算决算审查监督。要在现行“四本预算”的基础上，进一步明确和细化政府报送人大的预算决算的内容，加强对政府债务收支、政府性基金收支、国有资本经营收支、社会保险基金收支等资金的审查监督，严格规范政府举债行为；积极开展听取和审议国有资产管理情况报告工作；按照预算法等规定，积极推进编制中期财政规划、政府综合财务报告工作，并依法向本级人大常委会备案，实现流量监督与存量监督有机衔接，建立全口径、全方位、全覆盖的财政监督体系。二是加快推进支出标准体系建设。要督促政府抓紧健全完善基本支出和项目支出标准体系，建立同类项目的标准化管理模式，建立健全标准动态调整机制，推进支出标准法治化，以增强预算安排的稳定性和可预期性。三是全面实施绩效审查监督。要将绩效理念融入人大预算决算审查监督的全过程，提交人大的预算应当包括绩效目标和衡量指标，要注重成本效益分析，依法加强对支出结果和绩效目标实现程度的审查监督。四是强化预算执行监督。要深入贯彻实施预算法，坚持先有预算、后有支出的原则，督促政府严格执行人民代表大会批准的预算，严控预算调整和调剂事项，增强预算的法定性和权威性。积极有效利用现代信息技术，总结实践经验，进一步加强预算联网监督系统建设，健全完善系统查询、预警、分析、服务功能，规范和强化系统使用，推进形成横向联通、纵向贯通的预算联网监督系统，更好服务于人大依法履行预算审查监督职责。要加强对执收部门和单位的监督，确保严格依法依规征收财政收入。
三、健全人大预决算审查监督组织制度和工作制度
适应中国特色社会主义进入新时代的新形势新变化新要求，全面担负起宪法法律赋予的预算决算审查监督职责，必须坚持解放思想，坚持与时俱进，坚持开拓创新。要在预决算审查监督方面积极探索，强化机构队伍和能力建设，为建设中国特色社会主义人大预决算审查监督制度提供坚实的组织保证。全国人大常委会预算工委将进一步加强与地方人大常委会预算工委等工作机构之间的沟通交流，推动人大预算审查监督工作探索创新，总结地方实践探索形成的有益经验做法，共同推动中国特色社会主义人大预决算审查监督制度不断发展完善。
（《中国人大》2017年第24期）
