国家审计监督和人大预算监督，是两个不同层面的监督主体，是我国监督体系中不可或缺的重要组成部分。整合这两种监督资源、提高审计为人大预算监督服务的有效性，不仅是深入贯彻实施相关法律法规、增强预算审查监督力度的现实问题，也是完善国家监督体系的重要途径。
一、国家审计服务人大预算监督的必要性
我国的人民代表大会（以下简称“人大”）是最高权力机关，行使国家立法权，监督宪法的实施以及政府的工作；政府作为行政机关，依法对国家和社会公共事务进行管理，接受人大监督。人大对政府监督的一个重要内容是对预算的监督，其实质是从资金方面制约和监督政府的各项经济活动。审计机关是政府的组成部分和职能部门，是政府用以实行财政经济管理和监督的常设机构，其实质是依法开展独立性的经济监督，审计服务人大预算监督有其必要性。
（一）现行政治制度设计的需求
国家审计服务于人大预算监督不仅体现了人大的立法意图，也是完善权力运行机制的内在要求。我国是由人大统一掌握国家权力，行使立法权。宪法单独对审计机关的设立、职能、领导体制和独立性做了规定，明确了地方审计机关则是在本级政府和上一级审计机关领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，这样的双重领导体制使得审计机关不仅是本级政府的组成部门，还是具备较高独立性的监督机关。审计机关特殊的宪法地位，不仅体现了人大的立法意图，也赋予了审计机关为人大服务的法律保障。同时，在现行政治制度框架下，人大承担着对政府这个国家治理主体的监督职责，是一种立足政府外部的监督，其监督范围涵盖了审计的监督范围，监督层次也更高。在现代信息技术覆盖广、信息传播速度快以及公众和舆论关注度高的情况下，政府权力运行的合法、绩效需要有实质性的监督来回应各方的关注，借助审计介入、充实人大在审查深度、审查时间和审查方式等方面的力量则是很好的途径之一。
（二）现代政府运行的要求
国家审计监督服务人大预算监督是不仅有利于完善政府运行监督机制，也有利于完善国家治理。审计机关在根本目标上与人大预算监督是一致的，均是为了监督政府管理决策、更好地维护人民利益，而二者行使监督职能的结合点则集中在对政府预算的监督上。要充分实现监督的目标和提升监督效能使得审计服务人大预算监督成为一种必然，并以此进一步完善政府运行监督机制，促进政府稳健、高效、廉洁运行。同时，人大作为最高权力机关，在国家治理体系中居于顶层，审计服务于人大预算监督，为人大立法修法提供了支撑和参考，使得审计的国家治理属性更加凸显，作用发挥更加充分，也丰富了人大治理国家的工具和手段。
（三）人大和审计履行好自身监督职责的现实需求
一方面，审计需要依靠人大提升监督的刚性和时效性，按照现行的行政体制，审计履行监督职责存在一定局限性，不可能实质性地涉及政府与行政首长的决策和行为，审计介入时间的滞后削弱了审计监督的力度以及审计成果运用的及时性，强化审计为人大预算监督服务，能在一定程度上降低体制带来的影响、提升监督的刚性和时效性。另一方面，人大需要借助审计增强监督的实效和针对性，现阶段财政预决算编制的不够细化，给人大预决算审查带来不利；预算审查时间有限，也导致人大的审查工作难以深入。有了审计作为人大预算监督的助力，可以充分发挥审计的专业优势，有针对性地对人大关心关注的重点支出、重大项目进行审查，跟踪预算编制和执行过程，督促落实问题整改到位措施，切实增强人大预算监督的实效和针对性。
二、国家审计服务人大预算监督的目标和所面临的障碍
为了更好地适应人大预算监督要求，充分发挥国家审计服务于人大预算监督的作用，满足人大对审计更高的期望，有必要将审计职能与人大预算监督职能更充分对接，有针对性地优化审计机关在预算全过程为人大提供服务的路径。目标一是实现审计工作与人大预算监督目的紧密契合，二是实现审计工作内容和人大预算监督重点的充分对接，三是确保监督内容和信息的完整性、真实性，四是提高审计工作服务人大预算监督的效率和效果，五是促进审计监督和人大预算监督职能作用的充分发挥。但就目前情况看，要实现上述目标尚存在以下障碍。
（一）法律制度层面的障碍
现有法律制度框架下，人大和政府在审计监督的实质上各有侧重，双方对审计监督的定位、要求的监督对象等均有不同，政府要求审计是对下级政府和部门的监督，人大预算监督是包括本级政府及其部门和单位，审计机关难以有效统筹兼顾和实现双方的要求。同时，现行法律没有赋予审计机关对预算编制情况进行审计的职责，审计只能在各级人大批准预算之后，才能参与对预算执行情况的监督，无权参与对预算编制的监督。
（二）行政体制层面的障碍
审计要同时服务于政府和人大，这是一种矛盾化的制度安排。审计机关作为政府的一个部门，在政府领导下开展工作，必然要先把政府的要求和利益摆在首位，协助人大去监督政府的力度会受到影响，因此要求审计机关既要对政府负责，又要做好对人大的服务，在体制设计上确实存在矛盾。同时，现行行政体制制约审计机关不能对本级政府的决策进行客观有效的评价。审计总是假设政府的决策正确，并在此基础上监督决策的执行情况和效果，难以对预算执行、调整变动等情况作出客观评价，为人大服务内容的真实性、准确性也打了折扣。
（三）管理机制层面的障碍
审计与人大缺乏有效的合作机制，优势未能充分互补，双方未形成常态化的工作联系机制。审计尚未与人大、财政等建立良好的信息共享机制，预算执行信息交换不及时，在现有传统信息交换条件下，审计机关对于预算执行和变动的动态监督、为人大提供动态控信息的服务能力大受影响，对预算执行的动态跟踪监督也与人大的期望有不小差距。同时，预算执行和调整情况、审计结果的公开透明度较低，影响了人大对预算监督效果的评价。
三、完善国家审计服务人大预算监督的建议
（一）完善法制建设、固化监督内容
在现阶段有关法律法规缺位的情况下，建议人大常委会通过完善相关法律法规，将以下方面内容予以制度化和常态化。
1.通过立法明确审计机关监督职责的边界，着力解决审计监督在行政体制层面遇到的矛盾和障碍。按照十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中关于“探索省以下地方审计机关人财物统一管理”的要求，促进改变现行行政管理体制，赋予审计更强的独立性。
2.明确审计机关对部门预决算编制情况进行审计的职责，为审计开展实质性的预决算审查提供法律支撑。同时，进一步确立对审计监督工作的指示和要求，并予以细化，便于审计机关形成系统化的可操作程序。
3.建立信息共享机制。针对目前各部门单位信息系统封闭运行且监督部门难以完整获得其过程数据的现状，根据《国务院关于加强审计工作的意见》中对有关各单位提出的“提供完整准确真实的电子数据”的要求，进一步明确各部门单位负有提供信息数据的义务，并开辟利于监督部门采集数据利用信息的渠道，为数据共享互通和开展联网审计提供制度上的保障。
（二）建立合作机制、实现优势互补
目前，由于人大和审计双方的交流合作仍主要限于法定报告方式，未形成常态化的工作联系机制，因此应探索双方在更广范围的工作联系，发挥各自专长，实现人大和审计的优势互补。
1.尽快出台办法对双方的工作沟通协调机制加以明确。人大常委会有关机构和审计机关应充分研究，共同出台建立工作沟通协调机制的办法。在该办法中，应确定双方在沟通协调中的职责、主要内容、主要方式及组织保障等。通过建立规范有序的沟通协调机制，促进人大监督与审计监督的有效结合，充分发挥监督职能，进一步提高监督水平。
2.实现双方的信息共享。可以在审计和人大之间建立信息平台，互通信息，提高监管的时效性和准确性。同时，建立联席会议制度，每年定期（原则上在审计机关制定次年审计项目计划之前）或根据需要召开联席会议，加强沟通，确保审计监督目标与人大预算监督要求相一致。
3.加强双方工作的协调和相互制约。建立起以预算项目预审为基础、以事中及时监督为中心、以必要的事后抽查和专项检查为补充，分工合理的预算监控运行机制，把审计的专业性优势和人大的监督权威性有机结合起来。
（三）改善监督方式、提升监督实效
1.明确职责，稳步推进联网审计工作。在制度上为开展联网审计提供保障后，可采取先试点、再逐步铺开的方式推行，并加快组织实施，确定联网的被审计单位提供信息数据的内容、方式和保障措施等，以及人大和审计机关如何具体有效地利用联网审计开展监督。既为审计工作向事中监督转变提供条件，力争把问题消化在萌芽状态，又方便人大开展在线联网监督，提高预算监督的效率和及时性。
2.提升审计结果公开程度。在审计机关不可能脱离政府管理、拥有完全独立性的情况下，探索实行重大项目审计报告的双轨报送制（即审计报告同时报送同级人大和政府）。由人大结合自身关注的重点，明确向政府提出要求公开的审计范围和主要内容。同时，审计机关应按照政府信息公开的要求，主动探索通过人大以合适的方式向社会公开审计结果。结合人大、审计与社会舆论的监督，更好地发挥“以公开促规范”的作用，既能对整改单位形成良性压力，又能提高审计结果的公开透明度，提升人大预算监督效果。
3.打破传统的审计模式，将重点资金和重点事项的预算执行审计时间前移，确保为人大服务的及时性。目前，人大批准了财政预算执行情况报告之后，审计才对其预算执行情况进行审计，再向人大报告，影响了人大对财政预算监督的时效性。因此，审计要打破传统的运行模式，将重点资金、重点事项的预算执行审计时间改在人大审议预算执行情况报告之前，以保证审计成果运用的及时性，更好地为人大预算监督服务。
（四）夯实监督基础、提高监督质量
1.助力审计机关加强队伍建设，充实监督力量。审计监督具有很强专业性，要求审计人员必须具备财务、经济、法律法规的理论和专业知识，有较高的思想素质和职业操守，《国务院关于加强审计工作的意见》也对强化审计队伍建设提出了新的更高要求。而目前，各级审计机关不同程度地存在着专业人员少、基础建设薄弱与审计任务加重等矛盾。因此人大应推动政府逐步解决审计机关在人员、基础设施投入方面不足与审计监督任务日益繁重之间的矛盾，进一步提升监督成效。同时，人大常委会也可考虑吸收人大以外的专业人员建立预算监督的专家咨询机构，辅助人大监督预算，提高人大预算工作机构专业审查监督的能力。
2.进一步提高预决算编制审查工作的质量。一方面，审计机关应积极发挥优势，主动为人大预算监督提供服务；另一方面，由于人大和审计对预算的监督能力不仅取决于自身，还有赖于政府预算的管理水平，因此，有关部门应主动提高预决算编制的完整性、准确性和科学性，为人大和审计机关监督奠定良好的基础。
