成都市人民代表大会常务委员会

四川省人民代表大会常务委员会：
　　《成都市环城生态区保护条例》（以下简称“《条例》”）已于2012年10月19日由成都市第十五届人民代表大会常务委员会第三十五次会议表决通过。现就有关情况作如下说明：
　　一、制定《条例》的必要性
　　按照省委、省政府对我市建设开放型区域中心和国际化城市的要求和奇葆书记、巨峰省长关于抓好成都生态建设的指示，成都市第十二次党代会提出了“全面加强宜人成都建设”的目标，明确将生态系统作为绿色基础设施，全力构建绿意盎然、水韵悠长的城乡生态风貌。为了实现这一战略部署，避免城市“摊大饼”式盲目发展，我市拟规划建设环城生态区，构建中心城区的生态绿肺。
　　环城生态区原名“198区域”，是指由成都市城市总体规划确定的，沿中心城区绕城高速公路两侧各五百米范围及周边七大楔形地块内的生态用地和建设用地所构成的控制区，其具体范围由环城生态区总体规划确定。但是，目前该区域的保护还缺乏统一的规划、建设、管理体制、机制，其规划修改沿用的程序属普通程序，土地利用保护力度不够，违法建设、违法用地和破坏生态环境的行为时有发生。因此，制定《条例》，以立法的方式，严格保护生态用地，严格规范土地利用，加大生态环境建设力度，具有重大意义，是十分必要的。
　　二、《条例》的制定过程
　　2011年12月中旬，按照黄新初书记在市委十一届九次全会上“要坚决维护绿线规划的权威，抓紧推动198区域保护进入城市立法程序，让这条中心城区的翡翠项链能够世代传承”的指示要求，市规划局会同市国土局、市政府法制办联合成立《条例》起草小组，开始着手草案的研究、论证、起草工作。起草小组在系统总结环城生态区保护工作实践，深入开展调查研究，广泛征求各方面意见的基础上，历经半年多的努力，于2012年8月初完成条例草案的代拟起草工作。8月28日，市政府第118次常务会议讨论通过草案代拟稿，并提请市人大常委会会议审议。
　　8月30日，市十五届人大常委会第三十四次会议对草案进行了第一次审议。会后，市人大城环委、常委会法工委会同市规划局等相关部门，于9月上旬先后召开4次座谈会，对草案进行了认真研究、逐条梳理、反复协调。9月下旬，市人大常委会办公厅书面征求了市级相关部门、相关区（县）人大常委会、部分市人大常委会立法咨询顾问和专家以及市政协立法协商专家组的意见；并在市人大网站和《成都日报》上全文刊登草案全文，广泛征求社会各界的意见；同时，就该《条例》立法事宜向省人大城环资委作了专题汇报，听取其意见。在此基础上，10月17日市人大城环委召开全体会议，根据常委会会议的一审意见和其他方面的修改建议，对草案进行了审议，形成了草案第二次审议稿。
　　10月19日，市十五届人大常委会第三十五次会议对草案进行了第二次审议。根据常委会会议的二审意见，市人大法制委于当日召开全体会议，对草案进行了统一审议，形成了草案修改稿和表决稿。最后，经当次常委会会议第二次全体会议表决通过，形成了现报请批准的《条例》。
　　三、《条例》的立法依据
　　1、《中华人民共和国城乡规划法》；
　　2、《中华人民共和国土地管理法》；
　　3、《中华人民共和国环境保护法》；
　　4、《中华人民共和国水法》；
　　5、国务院《城市绿化条例》；
　　6、《四川省城乡规划条例》。
　　四、《条例》的主要内容
　　《条例》由“总则”、“规划控制和土地利用管理”、“生态环境建设和保护”、“监督检查”、“法律责任”和“附则”六章组成，共五十三条。
　　（一）关于调整范围
　　《条例》所指的环城生态区，原名“198区域”，其中包括有建设用地。2011年10月，我市正式上报住建部的《成都市城市总体规划(2011—2020)》中明确环城生态区规划范围为187平方公里，其中规划生态用地面积为133.11平方公里。与之相适应，《条例》不再采用“198区域”的概念，明确环城生态区是指，由成都市城市总体规划确定的，沿中心城区绕城高速公路两侧各五百米范围及周边七大楔形地块内的生态用地和建设用地所构成的控制区。并明确了该区域的规划、建设、管理及其监督活动，适用本《条例》的规定。（《条例》第2、3条）
　　环城生态区周围区域虽不属本条例的调整范畴，但其建设形态对环城生态区的品质具有重大影响。因此，《条例》在附则一章中明确，与环城生态区相邻一百米范围内的建设用地上的建设项目，其建设形态应当按照由低向高逐渐过渡、高低错落的天际轮廓线要求进行控制，并与所在区域业态、文态、生态相协调，具体控制要求由环城生态区总体规划确定。（《条例》第51条）
　　（二）关于保护原则
　　《条例》明确了环城生态区的保护，应当遵循生态为本、科学规划、统筹建设、严格管理的原则，确保生态环境资源永续存在，实现现代化城市形态、高端化城市业态、特色化城市文态、优美化城市生态“四态合一”。（《条例》第4条）
　　（三）关于规划控制和土地利用管理
　　《条例》第九条至第二十四条，从规划控制和土地利用管理层面，设置了环城生态区保护措施，主要有：
　　一是规定了环城生态区总体规划、土地利用专项规划和控制性详细规划的编制、审批主体、内容要求等事项，并明确了上述规划是保护、建设和管理环城生态区的依据。（《条例》第9至13条）
　　二是设定了133.11平方公里的环城生态区生态用地总规模，并将其分解下达至各有关区县，明确有关区（县）人民政府应当保证本辖区内的生态用地规模不减少的职责。（《条例》第14条）
　　三是严格管制生态用地的用途，明确禁止将生态用地用于农业生产、绿化和水体、应急避难、公共文化体育或者市政基础设施建设之外的其他用途，并且禁止在生态用地内设置户外广告。（《条例》第15条）
　　四是鉴于我市将在生态用地内将打造“八十公里环城绿廊”，构建大批亲水景观和滨水空间，并对社会公众开敞开放，为满足广大游览市民的需要，客观上需要配套建设少量的经营性和非经营性服务设施。但是，其总量和形态应当严格控制。因此，《条例》规定了其总占地面积不得超过0.5平方公里，且建设形态应当符合小体量、园林式的要求，并明确禁止将非经营性配套服务设施用房改变为经营性用房。（《条例》第15条）
　　五是严格控制环城生态区内建设用地上各类建设项目的建设形态，规定其应当按照低高度、低强度、多样化的建筑形态要求进行规划控制；并明确由市城乡规划行政主管部门对各类建设项目实行统一的规划管理。（《条例》第17、23条）
　　六是坚持农地农用，实行建设用地总量控制。明确建设项目应当在完成拆旧地块的整理和复垦后，并经土地行政主管部门验收合格方可依法办理建设项目用地手续；禁止违反规划将实施土地整治拆除复垦后的土地再次用于非农业建设。（《条例》第18、19条）
　　七是从严设置规划修改程序，明确了规划修改的前提为“公共利益需要”；赋予半数以上的听证会代表对规划修改具有否决权；规定了规划修改方案批准前，应当报市人大常委会审议。（《条例》第20、21条）
　　（四）关于生态环境建设和保护
　　《条例》第二十五至三十九条，设定了环城生态区生态环境建设和保护工作的各类措施，主要有：
　　一是明确了环城生态区生态建设实施计划的编制和实施主体。规定市建设行政主管部门应当会同市林业园林、水务等主管部门，依据环城生态区规划，统筹制定生态建设实施计划，报经市人民政府批准后组织实施。（《条例》第25条）
　　二是设定了环城生态区生态建设指标，规定环城生态区内农业种植物、苗木、生态植物植被、树木和水体的占地面积占生态用地总面积的比例不得低于80%；建（构）筑物、道路和铺装场地的总硬化率不得大于6%。（《条例》第26条）
　　三是设置了生态区内植物植被和野生动物保护制度。规定了任何单位和个人都应当爱护环城生态区内的生态植物植被和树木，保护环城生态区内的野生动物及其栖息地；禁止破坏生态植物植被或者擅自砍伐、移植树木；禁止在环城生态区内捕捉、猎杀、贩卖野生动物或者对其实施繁殖干扰、栖地破坏。（《条例》第27条）
　　四是从水质保护、排污管理、水域保护，地下水保护四个方面，严格保护环城生态区水环境。（《条例》第28至31条）
　　五是从农业生产管理、地形地貌保护、大气污染防治、危化品监管、环境卫生作业规范、垃圾处置场管理等方面，对环城生态区的环境保护问题作了全面规定，明确了各类影响环城生态区环境的工业、农业项目、经营场所应当限期迁出或者关闭。（《条例》第32至39条）
　　（五）关于监督检查
　　考虑到法规调整约束的主要是市和区县两级政府及其所属部门的行为，强化监督检查工作力度，对于确保规定的各项制度落实到位，具有重要意义，本《条例》借鉴《城乡规划法》的作法，设置专章，从人大监督、政府监督、规划监督和社会监督四个方面，对《条例》实施中的监督检查问题作了规定。（《条例》第40至43条）
　　（六）关于法律责任
　　《条例》针对各类违法违规行为，在上位法设定的幅度内，顶格设置了处罚标准，主要有：
　　一是行政责任。《条例》规定了对于未按照本条例规定制定环城生态区总体规划、土地利用专项规划和控制性详细规划的，违反本条例规定编制、审批、修改环城生态区总体规划、土地利用专项规划和控制性详细规划，核发用地手续，核准规划许可手续，制定、实施生态建设实施计划的，不履行环城生态区保护监督管理职责，五类行为之一的，由上级行政机关或者监察部门责令改正，通报批评，并对负责人和其他直接责任人员依法给予行政处分。（《条例》第44条）
　　二是改变非经营性服务设施用途的责任。《条例》规定了由城乡规划行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，没收违法所得，并按经营性用房的建筑面积处以每平方米一百元的罚款。（《条例》第45条）
　　三是违反土地管理制度的责任。对于擅自改变农用地用途的，《条例》规定由土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处以违法所得百分之五十的罚款。对于将实施土地整治拆除复垦后的土地违反规划再次用于非农建设的，《条例》规定由土地行政主管部门责令限期拆除新建的建筑物、构筑物、设施。对于破坏地形地貌的，《条例》规定由土地行政主管部门责令限期改正或者治理；逾期不改正或者不治理的，处以耕地开垦费两倍的罚款。（《条例》第46、48条）
　　四是违法建设的责任。《条例》规定了对于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处违法建设工程造价百分之十的罚款。违法建设的强制拆除费用由违法建设当事人承担；当事人自行拆除违法建设，并恢复原状的，可以不再给予行政处罚。（《条例》第47条）
　　五是其他法律责任。鉴于违反《条例》其他强制性规定内容的处罚措施，其他相关法律、法规已有规定，为避免重复立法，《条例》规定了一条援引性内容。（《条例》第49条）
　　以上说明，请连同《条例》一并予以审议。