全国人大财经委员会：
根据你委关于委托开展统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况调研的要求，由四川省人大常委会彭渝副主任牵头，省人大财经委组织开展了专题调研。调研组按照工作方案，听取了省级有关部门情况汇报，召开座谈会了解情况，并委托省内成都、自贡、泸州、广元4个市调研当地社保体系建设工作。在此基础上，调研组以社会保险制度为重点，总结分析我省统筹推进城乡社会保障体系建设工作的现状和问题，研究进一步完善的建议措施，形成了专题调研报告。
一、统筹推进城乡社会保障体系建设的现状
按照中央关于推进社会保障体系建设作出的一系列重大决策部署，我省相继建立并不断改进基本养老保险、基本医疗保险、城乡低保等重要制度，社会保障体系框架基本形成，对于保障和改善民生，促进社会稳定发挥了重要作用。
（一）社会保险
1.覆盖范围不断扩大。截至2013年底，我省城镇职工基本养老保险、城镇基本医疗保险（含城镇职工基本医疗保险与城镇居民基本医疗保险）、失业保险、工伤保险、生育保险的参保人数分别达到1720.3万人、2491.0万人、613.5万人、690.1万人、689.1万人，与2008年相比，五年分别增长68.4%、68.2%、37.9%、48.4%、84.5%。2009年和2011年，我省先后启动新型农村社会养老保险（“新农保”）和城镇居民社会养老保险（“城居保”）试点，并于2012年7月实现城乡居民养老保险制度的基本统一和全覆盖。截至2013年底，我省城乡居民养老保险参保人数达到2972万人。同时，统筹解决了69万名未参保集体企业退休人员基本养老保险待遇和61万名关闭破产国有企业退休人员、18万名企业“老工伤”人员基本医疗保险待遇。2014年，我省新型农村合作医疗（“新农合”）参合人数达到 6226.97万人，参合率99.28%。
2.保障水平持续提高。2013年，全省城镇职工基本养老保险退休人员为521.67万人，月人均养老金为1525元，比2008年增长50.7%（但低于全国平均水平368元，且排名倒数）；城乡居民养老保险有1058.2万人按月领取养老金。城镇职工、城镇居民基本医疗保险政策范围内的住院医疗费报销比例分别达到80%、70%以上；新农合共报销医疗费1.47亿人次，金额213.93亿元（其中住院医疗费报销858.58万人，金额173.26亿元，门诊医疗费报销8925.67万人，金额27.46亿元）。失业、工伤、生育保险待遇也明显提高。
3.保障能力逐步增强。截至2013年底，全省城镇五项社会保险基金（费）征缴收入和基金累计结余已分别达到1523.6亿元、2756.3亿元，分别比2008年增长2.7倍和3.8倍。全省筹资总额242.85亿元，其中政府财政补助199.26亿元（320元/人），个人缴费43.59亿元（70元/人）。2009—2013年五年间，全省财政社保支出总额达到4279.96亿元（不含行政事业单位离退休经费），相当于上个五年支出总额1412.06亿元的3.03倍，同比增加2867.89亿元，实现了比较大的突破。
4.经办服务扎实改进。2013年，我省突破参保人员户籍和身份限制，制定实施了扩大基本养老保险覆盖范围、实现城乡养老保险转移衔接、调低城镇职工基本养老保险缴费基数下限等系列政策措施，打通了城乡居民养老保险与城镇职工基本养老保险制度转移衔接的通道。启动全省异地就医即时结算省级平台建设工作，基本完成异地就医管理相关制度设计。
（二）社会救助
1.最低生活保障制度。我省城乡低保制度分别建立于1997年和2005年。经过十多年的实践，保障对象日益扩大，保障水平逐年提高，管理工作逐步向规范化。2013年，中央和省级共下拨低保资金81.68亿元，其中城市低保40.88亿元、农村低保40.8亿元。全省低保对象616万人，其中城市183万人、农村433万人。全省城乡低保标准平均值分别为320元/月.人、165元/月.人，较2008年分别提高117元和78元。城乡低保标准的差距由2008年的2.6：1缩小到1.9：1，其中成都市统一了城乡低保标准。
2.医疗救助制度。我省城乡医疗救助制度分别建立于2004年和2005年。从2009年起，城乡医疗救助民生工程目标全省均按统一救助水平下达。2013，城乡困难群众重特大疾病医疗救助工作在全省范围内展开。2013年，城镇困难群众门诊救助人次平均为247元、住院救助人次平均为2066元；农村困难群众门诊救助人次平均为201元、住院救助人次平均为1491元。2014年开始，中央和省级医疗救助资金实行城乡统筹使用。
3.临时救助制度。我省临时救助制度建立于2007年。自2010年来，全省共救助临时生活困难家庭48.3万户，累计支出救助资金1.9亿元。
4.特困人员供养制度。我省农村五保供养制度建立于2004。2013年，农村五保户集中供养率达到52.1%。2013年，全省统一提高孤儿基本生活费标准，机构养育孤儿每人每月1130元，社会散居孤儿每人每月678元。城镇“三无”人员供养，由各地根据实际确定标准予以保障。
近年来，我省社会福利事业持续推进，慈善事业蓬勃发展。同时，我省积极发展各类保障型商业保险产品，满足人民群众多样化保障需求。2013年，全省商业保险行业共提供了18.13亿元的健康险赔付和3.02亿元的养老金给付。农村小额人身保险为1278万农民提供了1851亿元风险保障，2013年赔付支出为2.66亿元。
二、存在的主要问题
党的十八大、十八届三中会会提出，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系，使城乡居民共享经济社会发展成果。四川省委将“两化互动”（新型工业化与新型城镇化）、城乡统筹作为全省三大发展战略之一，提出加快建立覆盖城乡、富民惠民的民生保障体系目标任务。人民群众对社会保障工作的要求更高，期盼更迫切。
随着我省城镇化进程加快，人口在城乡之间、产业之间的流量增大、流速加快。经济增速趋缓、人口老龄化加速(我省60岁及以上的老年人占人口总数的16.30%，高出全国3.04个百分点，居全国第二位，特别是农村老龄化问题更严重)、自然灾害频发、藏区维稳形势严峻等省情，都对加快统筹推进城乡社会保障体系建设提出了迫切要求。这些目标、期盼和要求，使我省统筹推进城乡社会保障体系建设中存在的问题和困难更显突出。
（一）现有制度不统一、不衔接的矛盾比较突出
一是城镇职工、城乡居民、机关事业单位养老保险制度分立，有“碎片化”现象，影响到基本养老保险制度的公平性。二是大部分市（州）的城镇职工医保、城镇居民医保、新农合存在制度分设、管理分割、资源分散的“三分”格局，特别是在行政管理上分属人社和卫生两个部门，整合难度大，业务竞争和待遇平衡矛盾突出。三是农民工和城镇职工参加失业保险的缴费办法不一致，待遇水平不统一。四是社会救助与社会保险之间信息互通、衔接配套机制缺乏。以上问题一方面造成重复参保、多重享受现象，另一方面使各种社保关系的转移接续难以顺畅。
（二）社会保障水平差距较大、整体偏低
2013年，全省城镇职工基本养老保险退休人员月人均养老金为1525元，而城乡居民基础养老金标准为每人每月60元，与“保基本”的要求相差较大。不同地区之间的保障水平差距也很大，2013年，我省成都市城镇职工基本养老保险退休人员月人均养老金为2385元，城乡居民基础养老金标准为每人每月315元，远高于全省平均水平。新农合与城镇基本医疗保险在药品目录、诊疗项目、报销比例等方面存在差距。由于新农合基金大部分由县区统筹，各地报销比例差距较大，以我省泸州市为例，2013年县区间新农合次均住院报销差距最高达1000以上。
（三）社保基金结构性缺口较大，收益率较低
我省城镇职工基本养老保险由省级统筹，失业保险、工伤保险在市级统筹基础上开始建立省级调剂金制度，医疗、生育保险统筹层次低且不规范。社会保险各险种统筹层次差异，造成经办管理服务、特别是基金运行管理分散。大量养老保险结余基金集存在少数市（州），部分市（州）出现了较大基金收支缺口，并呈进一步扩大趋势，省级共济能力不强。与此同时，社保基金当期收支保障能力降低，保障系数下降，其中职工养老保险由2007年的1.46降到2012年的1.29，职工医疗保险（统筹基金）由2007年的1.7降到2012年的1.22。我省自贡、泸州2014年城镇职工基本养老保险基金缺口预计为39亿元、19亿元。
2005至2011年，全省城镇职工基本养老保险基金年均收益率为1.93%，低于同期居民消费价格指数3.47％的平均上涨幅度。造成投资收益率低的原因是多方面的，除投资渠道较窄外，基金存款结构不合理、优惠利率政策未完全落实也影响了基金保值增值。
（四）经办能力建设比较薄弱，服务水平亟待提高
一是目前我省社会保险管理体制上下不统一，呈现按人群和险种分散管理状态。省一级，养老（包括城乡居民基本养老保险）、工伤、生育保险由省社保局经办，医疗保险由省医保局经办，失业保险由省就业局经办，机关事业单位养老保险由省机保中心经办；市、县两级经办管理体制情况更为复杂，甚至按一个险种分设一个机构。这种经办机构多头设立、条块分割，内设部门职责不明晰、规格和层级以及办事程序和标准不统一，造成参保单位及个人多头申报和多头缴费，管理成本高，服务效率低。二是随着社会保障覆盖人群的不断增加，社会保障服务基础设施较弱、能力建设滞后、管理服务体系不适应的问题越来越明显，严重制约了社会保障基本公共服务项目下沉，沉下去的项目也很难达到精确管理的要求。目前，我省尚有100多个乡镇（街道）没有服务平台，很多基层服务平台达不到国家建设标准，社会保障信息化建设也存在分散建设、效率不高、浪费很大、有待整合的问题。
（五）农民工、被征地农民社保问题突出
一是一些用人单位不愿依法为农民工办理参保，即使勉强为农民工办理参保，也往往按较低的工资基数来缴费，或采取拖延、瞒报、漏报等各种手段侵害农民工的合法权益。二是一些农民工对社保认识不足，不愿参加城镇职工养老保险、医疗保险等。三是在流动就业的过程中，重复参保缴费和保险关系转移接续问题并没有得到有效解决。四是被征地农民社保政策不统一，补偿标准和保障水平较低且未严格实行先保后征。
三、对统筹推进城乡社会保障体系建设的意见建议
社会保障是民生之基，是人民生活的“安全网”和社会运行的“稳定器”。党的十八大、十八届三中会会提出坚持“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。当前应以中央推进全面深化改革为契机，扎实贯彻实施社会保险法，以社会保险制度为重点，加快完善社会保障体系。
（一）重点推进养老、医疗保险和社会救助制度改革
这三项制度是社保体系中最重要、老百姓最关注的项目，应切实规划设计，真正统一起来。一是积极稳妥推进机关事业单位社会保险制度改革，实行单位与个人缴费、统账结合的基本制度，实行适合机关事业单位特点的补充养老保险办法，实现企业与机关事业单位各项社会保险制度的有效衔接，实现新老制度的平稳过渡。二是完善城乡居民养老保险制度，建立基本养老金待遇与缴费长短和多少更紧密联系的激励机制，提高城乡居民基础养老金标准，基本达到“保基本”的水平。三是通过整合，真正实现城乡居民在养老、医疗保险两项基本制度上的平等和管理资源上的共享。四是规范家庭收入核查认定制度，推进社会保险和社会救助制度的协调衔接。
（二）提高社保统筹层次，实行基础养老金全国统筹
这将有利于在全国各地区实现职工基本养老保险政策的基本统一，并根本解决跨地区流动就业人员的养老保险关系转移及其权益保障问题，提高基金承受能力和资金使用效率。基础养老金全国统筹的关键，在于合理划分中央与地方对基本养老金的筹资和支付责任，明确事权与财权相对应，共同支撑养老保险制度以及基金的平稳运行。
（三） 适时适度降低单位缴纳社会保险费率
可以考虑在适当时机适度降低用人单位缴纳的养老保险费，以减轻企业的人工成本负担，这样将有利于企业发展和促进就业。针对多年来失业保险基金收支结余过多的问题，除通过修订《失业保险条例》适当扩大失业保险基金在促进就业方面的支出范围之外，还应适当降低失业保险费率。
（四） 建立基本养老保险待遇的正常调整机制
一是改革机关事业单位退休费用与在岗工资增长挂钩的机制，建立机关事业单位、企业和城乡居民基本养老金统一的调整办法。二是调整水平要与居民生活费用价格指数和职工工资增长机制挂钩。三是养老金待遇调整政策由国家统一制定。
（五） 大力加强多层次社会保障体系建设
构建多层次社会保障体系是我国社会保障制度改革的一个重要目标，重点应当加紧建立多层次的养老保障体系。鼓励发展补充性养老和医疗保险制度，采取必要措施鼓励和扶持更多的企业广泛建立企业年金，鼓励发展商业人寿保险，满足不同人群的养老需求。
（六） 推进社会保险基金市场化、多元化投资运营
尽早出台社会保险基金特别是养老保险基金投资运营办法，建立市场化、多元化的投资运营机制，以实现基金保值增值。可以考虑出台一些针对养老保险基金的特殊政策，包括发行利息较高的特种国债。在目前购买国债渠道狭窄的情况下，建议允许购买政策性银行债，使基金投资获得稳健可靠的收益。
（七）加快健全覆盖城乡居民的社会保障经办管理体制和便民快捷的服务体系
进一步理顺社会保障行政管理体制，建立与统筹层次相适应的社会保险经办管理体制，更加有效地利用各种管理资源。加快社会保障规范化、信息化、专业化建设，规范和优化社会保障管理服务流程，推进标准化建设，实行精确管理，提高管理服务水平，加快推行社会保障卡，努力实现为城乡所有参保人员“记录一生，保障一生，服务一生”的目标。
