光雾山国家旅游风景名胜区位于四川东北部盆周山区，川陕交界处，主要由光雾山、大坝、十八月潭、神门、小巫峡五大景区组成，幅员830平方公里。拥有国家重点风景名胜区、光雾山国家生态旅游示范区、光雾山国家地质公园、米仓山国家森林公园、国家自然遗产、光雾山国家AAAA级旅游景区、米仓山国家AAAA级旅游景区等七个国家级资源品牌。
近期，巴中市人大常委会组织相关工作机构对光雾山旅游发展情况进行专题调研，通过召开座谈会听取汇报，深入景区实地考察，对光雾山旅游发展现状、存在问题及今后发展方向进行了深入调查了解，分析探讨，并就该景区今后的发展提出了建议。
一、光雾山旅游资源概况
一是旅游资源禀赋高。按照旅游资源等级分类，光雾山彩林景观区、峰丛区达到最高级别—五级，是国内资源禀赋极高的自然山水原生态景区；二是生态环境优良。山地特征明显，沟壑纵横，溪流密布，最高海拔2508米，森林覆盖率达到98.5%，有原始森林40多万亩。夏季平均气温18℃左右，水和空气质量均达到国家Ⅰ级标准，每立方厘米负氧粒子含量达3万多个，被誉为“西南大氧吧”，是夏季避暑的养生福地。境内动植物多样性突出，珍惜动植物众多，是四川盆地重要的动植物基因库，极具科考价值；三是地质和生态景观独特。喀斯特峰丛奇特险峻，堪与张家界媲美；十八月潭，秀水婉约，连绵不断；春季杜鹃花观赏面积达200多平方公里，是“全国十大杜鹃花精品景区”之一；秋季红叶观赏面积达680平方公里，其色彩之丰、品位之高、观赏期之长，被誉为 “亚洲最大彩林景观”；冬季林海雪原，银装素裹，一派北国风光。天然画廊、燕子岩、香炉山、十八月潭、玉印台五个景点被评为“四川100个最佳拍摄景点”；四是历史文化丰富多彩。米仓古道遗迹遗址保存完好，已被列为申报世界非文化遗产后备目录。三国文化丰富，汉张鲁囤兵汉王台、诸葛亮秣马牟阳城等历史遗迹依稀可见，萧何月下追韩信等历史典故至今流传。红色文化厚重，巴山游击队在此浴血奋战5年，游击队纪念馆是全国百个红色精品景点之一。历史民俗文化多样， “巴山背二哥”等国家级和省级非物质文化遗产至今传承。
二、发展建设现状
近年来，巴中市抓住国家促进旅游产业发展的机遇，大力推进光雾山旅游向集约化、产业化发展，巴中旅游知名度越来越高，旅游业效益也越来越好。一是景区景点开发建设力度大。近年来，重点开发建设了光雾山、米仓山和十八月潭三大景区，建成了彭家坝—三道关—樱桃河谷—寒溪河—两河口游览线路、天然画廊—黑熊沟—香炉山—上仓坪—土卡门游览线路，十八月潭景区已于2013年开始对游客的全面开放；二是基础设施建设逐步配套。硬化黑化景区道路100余公里，建设景区生态步游道、科考道40多公里。建成了光雾山旅游车站和景区生态停车场5万余平方米。桃园、大坝2处35KV输变电工程竣工投入使用。景区内移动通讯网络、景区观景台、厕所、咨询点、服务点、标示标牌和污水处理设施等基础、配套设施建设有了很大的改善。关坝（巴陕高速出口）—魏家坝旅游快速通道正在规划建设，9月底，进入景区的快速通道（寨坡—魏家坝）将全面通车。光雾山红叶公园建设和光雾山温泉旅游开发两大重点旅游项目加快推进。三是接待能力大幅提高。按照四星级标准改造建设的桃园大酒店投入使用，秦源雪、光雾山大酒店等具有规模接待能力宾馆饭店5家，发展农家乐约120家，景区接待床位约4000张。景区日接待能力达1.3万余人次。主要景区接待游客数量年均增长30%，2014年1-8月接待游客273.9万人次，实现旅游收入20.85亿元，分别同比增长30.1%、34.6%。其中组团游客比例为20%，自驾游比例为70%，散客比例为10%，团队游呈下降趋势，自驾游和自助游上升明显。过夜游客比例约占30%，游客平均停留天数为1.5天。
三、存在问题及原因剖析
目前该景区包括国家风景名胜区、国家地质公园、国家森林公园等多个国省级旅游品牌，名称不一，打造的重点不同，九龙治水，形不成建设发展合力。2009年，编制了《光雾山风景名胜区总体规划》，但该规划仅包含原桃园景区，缺乏实际操作价值，且由于缺少控制性详规和景点设计，因此目前景区建设事实上处于无规可依状态。同时，由于管理体制混乱，政府过度参与，政企不分现象严重，市县之间、景区之间、景镇之间管理权责不明，存在揽权、争利与懒政现象。景区建设投资严重不足，过度依赖门票收入和国家项目投入，门票价格虚高。景区重开发轻保护，建设乱象突出，生态破坏严重，污染隐患突出，建设原始粗放，靠长官意志定走向，存在随意性、盲目性。景点建设缺乏特色，千山一面，历史文化、民俗风情挖掘不充分。旅游产业发展滞后，旅游服务质量不高，要素保障乏力，“住”居狭窄，“行”动不便，“游”记不全，“购”买缺货，“娱”乐单调。
产生这些问题的原因，一是由于受传统发展管理思想的制约和影响，过份强调以行政手段推进景区管理，忽视了以市场手段来整合发展要素，提升发展质量，忽视了以特色优质服务来打造旅游精品。二是本位主义思想严重，各级政府、各级部门插手景区规建管营等领域，视景区为自身利益的自留地或后花园，过分强调权益，忽视责任，未真正着眼景区长远发展，争功夺利，致使景区规划建设长期多头管控，形不成发展合力，延误了发展建设时机。三是经营理念陈旧，等靠要思想严重，没有真正以市场理念来研究发展，没有发挥企业在景区发展中的主体作用。景区收益过份依赖门票收入，政府、部门和旅游公司均盯紧门票这块利益蛋糕，致使门票价格一涨再涨，而没有在开发旅游产品和提供特色优质旅游服务上作更多的研究，景区经营者观念封闭保守，利益独占，没有形成长效发展的促销机制和利益共享机制，景区总体接待能力低，服务质量差。四是人才匮乏，各类旅游管理、导游、服务等人才缺乏，旅游人才开发规划和配套政策滞后，优惠政策不落实，薪酬和激励机制不健全，引进人才常因待遇或体制等因素制约而流失。林场工人和当地群众成为目前管理和经营旅游的主体，由于缺乏专业知识，经营目光短浅，综合素质低，旅游总体形象较差。
四、几点工作建议
党的十八届三中全会改革决定提出，建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。巴中市委、政府着力推动旅游产业突破性、跨越式发展，在光雾山景区开发建设上坚持遵循市场规律，坚持“统一规划、统一经营、分块投资建设”原则，实行市县联动、多元股份推动模式，推动光雾山景区整体打造，增强市场投资者信心和预期，引导带动市场投资者参与光雾山景区整体开发建设。
一要找准巴中旅游发展的市场定位。要将旅游发展放到大市场中去，让市场规律来配置旅游资源，实现资源要素的最佳整合。要突出景观特性，发挥特色优势，大力发展以生态休闲、观光体验、避暑度假为主的山地旅游，把光雾山打造成国内著名、世界知名的精品旅游景区，建设成国际旅游度假区、国际生态旅游示范区、国际山地运动基地，使之成为度假胜地、养生福地、科考基地，成为四川旅游新亮点、新增长极。要立足国家生态主体功能保护区、生物多样性生态保护区和国家生态旅游示范区的功能定位，不盲目冒进，实事求是，理性开发。要避免与相邻景区的同质化发展，突出特色，增强吸引力。
二要把住旅游发展的市场机遇。要随国家产业结构调整深化而动，依托丰富的旅游资源和潜在的区位优势，对接大交通，融入大市场。要结合秦巴山片区扶贫规划的实施，积极争取将巴中纳入全国旅游扶贫试验区，打造全国旅游扶贫示范区；要积极争取将光雾山纳入国家公园范围，并根据主体功能分区，积极争取生态环境、自然保护等方面优惠政策；要学习借鉴外地旅游的成熟经验，积极争取国家层面出台《巴中市建设国际山地运动休闲度假旅游目的地发展规划纲要》；要积极争取在全省“十三五”规划中，将巴中旅游业发展作为主要产业发展。
三要突出规划引领的法律严肃性。要强化规划意识，制定完善的光雾山旅游发展规划体系，坚持统一规划、合理布局、科学开发、永续利用、持续发展，遵循“整体优化、生态优先、划定范围、容量控制、产业导向”五大原则，建立旅游资源保护与开发、要素协调和产业互动的良性发展机制，迅速修订完善规划，力争在两年内完成对光雾山－诺水河风景名胜区总体规划的修编，并报国务院审批，迅速编制控制性详规，制订米仓山国家森林公园、地质公园、自然遗产公园开发建设的总规、控制性详规和景点设计。对旅游开发建设、旅游资源保护进行整体策划、规划，在具体开发建设项目规划上，体现光雾山的旅游资源特点，突出特色性、代表性、唯一性。要按照保障旅游要素、产业融合发展，构建“大旅游、大产业”的理念，加强对旅游集镇、特色村落、乡村旅游、旅游交通、相关产业发展等进行统一全面规划。要合理控制规前各项建设行为，在各项规划尚未编制获批之前，除一些必要的旅游临时建设外，要杜绝其它任何可能破坏景区行为的建设行为。包括景区宾馆、停车场和景点包装等行为。
四要创新旅游发展管理机制。要按照“统一管理、统一规划、统一建设、统一经营”的原则，理顺管理体制，切实改变多头管理、条块分割、各自为阵的管理现状，充分发挥行政管理的调控手段。理顺市县管理体制。在市里探索建立正县级光雾山诺水河风景名胜区管理局，设规划、建设、法规、发展等相关科室，专门负责衔接协调对国省相关厅局部委，负责监督规划执行和景区发展保护。南江县、通江县分别设立光雾山旅游风景区管理分局和诺水河旅游风景区管理分局，具体负责景区建设、管理、经营、执法，避免市县间争权制肘。明确市县投入与收益分配制度，可以按市20%、县80%的占比，明确投入责任与收益分配。要理顺光雾山各旅游风景区之间的关系。光雾山旅游风景区管理分局负责管理光雾山风景名胜区、含米仓山国家森林公园、米仓山国家地质公园、米仓山国家自然遗产公园，一套管理队伍，挂各种管理机构牌子，实行景镇合一、景局合一的管理机制。要理顺景区内人员管理关系，严格实行政企分开，市县以国有股份合作的方式组建旅游开发投资公司，公开招聘公司经营管理人员，旅游公司不再承担门票收取和景区建设任务，而专门从事发展旅游产品开发和旅游服务职责。国有林场职工除继续从事森林管护外，引导从事旅游产品开发增加收入。要建立对景区内林场职工和农民的收益分配制度，采取以承包林地等入股分红的方式，实现利益共享。
五要坚持统分结合分步实施的市场化发展路子。在开发建设上要因地制宜，统分结合，分步实施，逐步推进，注重对自然文化资源的原生态保护，充分挖掘文化元素，提升开发建设的标准化水平，服从景区总体规划和控制性详规，打造精品景点、景观，开发特色旅游项目。坚决杜绝低水平、重复、同质化开发。要将景区的发展放在川陕渝金三角的大地理环境下来进行考虑，积极打造川陕渝休闲度假避暑的后花园、天然大氧吧。要对旅游发展进行统筹考虑，迅速连通旅游大环线，形成四通八达的旅游交通大环线。
六要在加强保护中合理开发。坚定不移实施主体功能区制度，划定生态保护红线，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制。要注重在保护中开发，在开发中更好地促进保护，不盲目扩张，不毁灭建设，不灾难性开发，不吃子孙饭。要成立统一的旅游与生态保护执法部门，加强旅游开发过程中的植被、生态环境、动植物资源等保护，对景区内的各类建设行为、排污环保、动植物资源、餐饮、土壤、旅游执法等统一进行监管。要严格核心景区的参观秩序，建立电子信息发布平台和门禁系统，实行游客人数实时发布制度，严格控制旺季客流人数。合理确定门票价格，统一和适当外延门票收取地点，加快完善核心景区观光车运行体系，要建立大型游客集散中心，设置大型停车场，逐步做到核心景区观光车专业运行，专线运行。要积极打造旅游集镇，在旅游区周边乡镇建立旅游集镇，将核心景区内的村民逐步迁出，分散安置在旅游集镇内。安置的方法可采用扶贫移民安置、巴山新居等方式，对安置居民的生活可采用从事旅游产品和服务收入，旅游入股分红等方式。
七要突出市场在资源配置中的决定作用。要按照市场法则推进旅游市场建设，采取“点式突破、分块开发、逐步推进”思路，在积极争取国家政策性投入的同时，因地制宜，整合各类项目投入，分类融资，切块招商，分点建设，策划包装一批优势旅游项目，以项目为载体，整合项目资金，建立统一的旅游投融资平台，拓宽投融资渠道，广泛吸纳民间资本、金融信贷、知名企业等社会资本资金，充分发挥企业的主体作用。要组建专门的旅游宣传营销团队，落实优惠政策，加强区域合作，拓展客源市场。要高水平策划包装旅游线路产品，突出线路产品特色，以市场力量举办好节庆等特色活动和赛事的策划和宣传，聚人气、聚财气、聚商机，提升景区知名度、影响力。要加强对旅游行业的督查整治，规范和监管旅游市场，查处旅游市场的不规范行为，保障旅游者和旅游经营者的合法权益。要提升行业管理水平，大力引进真正懂旅游、懂管理、懂经营的人才，加强对导游、解说员等旅游从业人员的培训，提高服务水平，树立良好形象。要改善投资环境吸引人才，提升旅游文化建设，加快法制环境、生态环境建设，吸引和留住人才。
