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既要加快发展 也要规避风险——关于阆中市村道和场镇建设情况的调查报告

时间 2013-08-13 来源 阆中市人大常委会
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  党的十八大报告要求,要把国家基础设施建设重点放在农村,全面改善农村生产生活条件,推进城乡一体化建设。近年来,伴随阆中市经济社会的快速发展和人民群众生活水平的逐步提高,老百姓要求改善生产条件和生活环境的愿望日渐强烈。市委、市政府及相关部门和乡镇,积极争项引资,加大财力投入,大力实施村道硬化和场镇建设。“公路通到家门口,果菜卖出好价钱,老百姓建起了小楼房。”“场镇绿了、亮了、新了、美了,居民跳起坝坝舞,享受城市般的好生活。”这些改变都是阆中实施村道硬化和场镇建设的鲜活写照,也成为人民群众就业增收的“助推器和强心针”。

  随着一大批基础设施建设的竣工,一些新的问题和矛盾也不断显现出来。部分乡镇、村社在村道硬化和场镇建设过程中不根据客观实际科学谋划,盲目上马,管理混乱,债务沉重,隐患突出,问题十分严重。为加快农村基础设施完善,提升人民群众生活质量,推进经济社会健康发展,3月中旬至4月中旬,阆中市人大常委会成立以市人大农工委和相关部门为成员的调研组,深入部分乡镇、村社,采取听汇报、看现场、查资料等形式,对全市村道硬化和场镇建设情况进行了专题调研。

现状:投资巨大,债台高筑

  一、村道硬化建设基本情况

  阆中市共有村(居)委会502个,2010至2012年实施村道硬化282个,硬化里程927.3公里,惠及人口29万,总投资6亿元。其中群众自筹和社会捐助1.6亿元,项目单位投入2.4亿元(其中:交运局1.4亿元,发改局3787万元,扶移局2312万元,水务局42万元,农发办106万元,农业局194万元,国土局997万元,其他3479万元)。目前下欠工程款2亿元,其中:500万元以上的乡镇有12个,1000万元以上的乡镇有5个。

  二、场镇建设基本情况

  阆中市共50个乡镇(街道办事处),45个乡镇逢场赶集,加上一些居民聚居点和人口集中地,全市逢场赶集共有70余处。2010至2012年全市场镇建设共征用土地1005亩,街道硬化46万平方米,建垃圾处理设施400余处,污水处理设施90余处,有34个乡镇实施了场镇绿化、亮化等配套设施建设。所有工程建设共投资2.6亿元。其中,街道硬化1.6亿元,建垃圾处理设施3619万元,建污水处理设施1633万元,场镇绿化、亮化等工程5100万元。目前,已到位并支付资金2亿元。其中,土地收益4410万元,部门投入5502万元,筹集和捐赠投入1亿元,现还下欠工程款6340万元。

问题:盲目行事,隐患重重

  从调查了解来看,阆中市村道硬化和场镇建设主要存在以下几方面困难和问题。

  一是规划布局不科学,项目建设随意性大。规划是发展和建设的前提条件。没有好的规划,就会造成重复建设,无序建设和盲目建设。调查发现,全市村道和场镇建设基本都没有根据社会发展变化编制可操作的详细规划。场镇布局既没有请专家设计,也没有充分论证,更没有广泛征求意见,只不过是乡镇自制的一张效果图。村道建设为了节约成本,大都依照过去的路线,随弯就弯,头痛医头,脚痛医脚。个别地方甚至是按照个人意愿随意设计路线,未考虑长远发展和大多数群众利益。

  二是合同签订不规范,矛盾隐患十分突出。查阅合同文本我们发现,不论是村道建设,还是场镇建设,签订的合同文本大都十分简单,约定事项不明确、不具体,有的出现明显的法律漏洞。特别是资金来源和付款方式更是五花八门,对下差资金的约定,有的是待上级相关部门立项后解决,有的是乡镇、村社争取资金解决,更可笑的是有的约定业主向上级相关部门立项自行解决下欠资金。这样不严谨的法律文本,我们认为,最终买单的还是地方政府,且将出现诸多社会矛盾隐患和不稳定因素。

  三是质量监管不严格,造成新的行路难题。按照乡村道路建设要求,乡(镇)、街道办事处和村(居)委会是村道建设管理的主体,承担着村道建设过程中的质量监管职责。但由于缺乏专业技术和规范管理制度,全市的村道建设质量监管流于形式,质量监督难以到位,个别地方更是放任自流,导致进度和质量都不达标。2010年以来,市交运局已对30余处村道建设质量不达标的项目单位下发了整改通知书,即使这样,也难以改变现状,刚修起不久的道路就出现返沙、塌陷等问题,有的甚至几公里道路都没有错车道,水系也不配套,一到洪雨季节,冲毁路面的情况时有发生。

  四是思想认识不到位,新增债务偿还艰难。走访村社干部和群众时,我们发现个别村社干部,为了自己的政治名誉和利益,打着群众意愿的幌子,在没有项目和资金来源的情况下,草率开工,盲目建设,下欠工程款数目巨大,无力偿还。如北门乡桥河头村,建设3米宽村道8.48公里,总投资300余万元,下欠工程款达270万元,解决途径仅是慢慢向上争取项目资金来偿还。再如垭口乡,2010年以来,实施场镇建设,总投资1300余万元,目前下欠工程款1100万元,其资金来源也尚无下落。

  五是宣传发动不深入,群众筹资缺口较大。按村道建设筹资规定,应坚持全民参与、自力更生的原则,通过“一事一议”政策,筹集村道建设不足资金。个别乡镇、村社,重建设,轻筹资,宣传发动工作不够深入,群众筹资效果较差,缺口较大。据统计,2010至2012年,全市村道总投资6亿多元,按筹资比例,群众至少应筹资2亿元,但目前全市群众筹资仅1亿元,筹资率仅50%,个别地方筹资不到30%。

  六是管养权责不明确,后期管护局面尴尬。2010年以来,阆中市村道硬化900余公里,虽是值得称赞的民心工程、德政工程,但村道养护却走进了盲区,出现了十分尴尬的局面。管养权责不明,长效机制不健全,部分乡村想管无力管,政府主导作用发挥不足,行政村主体意识淡薄,管护机制、职责、制度、经费和人员不落实。部分道路因养护不及时,已出现“一年修、二年丢、三年变成大水沟”的现象。如洪山镇,虽然村村通水泥路,“小公交”也入村到户,但由于村道缺乏后期养护,个别村道已出现严重损毁、塌陷,群众新的出行难题即将出现。

建议:统筹规划,科学实施

  针对以上困难和问题,调查组提出如下建议和意见。

  一要结合实际,科学规划布局。市政府及相关部门和单位,要组织专门技术人员,对全市村道和场镇进行实地勘测,广泛征求当地干部群众意见,制定切实可行的发展规划。村道规划应重点考虑合并村社、村民集聚点建设等因素,坚持着眼长远,保证通畅的原则,高起点、高标准规划布局;场镇规划应坚持突出特色,宜居宜业的布局原则,尽快出台村道和场镇建设详细规划,避免乡镇、村社干部“拍脑袋”建设。

  二要整合项目,加快村道建设。“要想富先修路”、“公路通百业兴”、“政府修好路,农民有出路”,这是广大农民的心愿和渴望。市政府及相关部门和单位要积极向上级争取村道建设项目和补助资金,进一步整合新农村建设、扶贫开发、以工代赈等方面的项目资金,加快全市村道建设。特别是偏远乡镇和村社,市政府要优化项目安排方案,加大村道建设的资金投入力度,实现我市村道硬化均衡发展。

  三要统一标准,规范签订合同。建设承包合同是法律文本,也是依法行政的重要内容。市政府及相关部门,应依照相关法律法规的要求,对全市村道和场镇建设承包合同进行规范,形成承包合同样本,建立健全备案监管制度,有效规范合同签订,避免因合同约定不规范引发的矛盾和纠纷。

  四要强化监管,确保建设质量。市村道和场镇建设主管部门和单位,要加强乡镇各类建设项目的质量监管和指导。特别是村道建设质量,市交运局要进一步细化村道建设标准,出台监管流程,加大对村道质量监督人员的技术培训,使村道建设不留后患,让“富民路”真正造福于民。

  五要严格考核,避免盲目建设。市政府应进一步健全和完善年度目标考核的内容和形式,避免年度考核只看表面文章,不问深层问题的错误做法。要进一步加强乡镇领导的宣传教育,树立正确的政绩观、人生观,乡镇、村社干部应结合本地实际,根据财力量力而行,有计划、有步骤地实施。杜绝工程项目盲目上马,形成新债务、新问题、新隐患。

  六要上下联动,加强村道管养。村道是市乡公路网络的重要组成部分,对加快区域经济发展,逐步缩小城乡社会发展差距,加快城乡一体化发展具有重要意义。对此,市政府及相关部门和单位,要按照相关规定和要求,制定和完善村道管养办法,进一步明确村道养护职责,建立村道管养专项基金,安排适量的管护人员,规范村道日常管理和养护。

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