区县人大常委会是我国人民代表大会制度设计中权力机关的基层常设机构,监督权是区县人大及其常委会的主要职权，常委会组成人员是监督权的行使主体,在落实和开展监督工作中起着核心作用。随着全面建成小康社会、全面依法治国进程的日益加快，如何真正发挥好常委会组成人员的积极性和主动性，促进常委会高效行使好监督职权，对于坚持和完善人民代表大会制度，提高人大及其常委会的监督水平，关系重大。近年来，党中央和全国人大对发挥区县人大常委会监督核心作用，提升人大监督水平上提出了新的更高的要求。张德江同志曾在“推进县乡人大工作和建设经验交流会”上强调的“各级人大要切实把宪法法律赋予的监督权用起来，实施正确监督、有效监督”，这对区县人大怎样更好地行使监督权点出了核心、指明了方向。
一、发挥区县人大常委会组成人员监督核心作用的重大意义
(一)是坚持和完善人民代表大会制度的内在要求。地方人大常委会依法行使职权，是人民当家作主、通过各种途径和形式管理国家和社会事务的具体体现。按照法律规定和工作实践，人大常委会行使职权是通过全体组成人员集体意志表达出来的，区县人大常委会开展具体、实在而深入的监督活动，是基层群众看得见、摸得着、感受得到的民主法治生动实践。因而，常委会及组成人员的监督作用和效果反映如何，承载着广大群众的信任和期望，关系和影响着常委会的决策水平和工作质量，关系着人民代表大会及其常委会的权威和形象，关系着人民代表大会制度的坚持和完善。
(二)是做好新形势下人大工作的迫切需要。当前，我们正处于全面脱贫攻坚、全面决胜小康的关键时期。全面依法治国、人民群众对民主政治的积极参与和热切期盼等新形势、新任务对人大及其常委会工作提出了新的更高的要求，赋予了更重要的历史责任。只有充分调动人大常委会组成人员的履职积极性，汇聚集体智慧，发挥集体的监督核心作用，形成监督合力，才能使人大常委会的监督作用得到高效体现。
(三)是增强人大常委会监督工作实效的有力保障。张德江同志强调，“实施有效监督，关键是紧紧围绕党和国家工作大局，坚持问题导向，站准加强监督工作的着力点，完善监督工作方式方法，跟踪问效、一抓到底，推动解决人大代表、人民群众普遍关心的热点难点问题，让人民群众有更多获得感。”只有有效发挥好组成人员的监督核心作用，不断增强监督的力度和深度，才能使人大工作责任落地，才能更好地突出工作重点，才能切实监督解决群众关心的实际问题，更好地增强人大监督工作实效。
（四）是发挥人大常委会密切联系群众优势的必然要求。区县人大常委会组成人员是代表中的“代表”，来自各条战线、不同阶层和不同岗位，首先由选民直接选举产生，具有深厚的群众基础，又经过人代会直接选举产生，具有较强的履职能力。但也要清醒地认识到，这种基础和能力，必须通过积极行使监督职权，参与监督活动，产生监督效果，取信广大选民才能更加牢固。这就需要通过深入开展一系列的监督活动，深入基层群众开展调研，才能真实反映群众意愿和呼声，才能努力使人民群众的声音转化为常委会的监督意见或党委政府的决策。
二、现阶段存在的主要问题和原因分析
(一)履职积极性不够高
客观上，常委会组成人员配备和监督机制存在缺失。一是组成人员年龄普遍偏大。调查统计发现，区县级人大常委会组成人员中年龄在50 岁以上的占60%以上；很容易出现换届时“大换班”、 换届前“混到点”等现象，难以适应新形势、新任务对常委会组成人员和常委会履职要求。二是考评机制不健全。实践中，区县人大常委会基本上未建立组成人员履职监督评价、劝辞、罢免及表彰、推荐留任等机制，导致部分组成人员存在“履职好坏一个样，履职认真了还得罪人”的思想。三是履职平台不健全。区县人大常委会会议是履职的主要平台，但在实际运行中，普遍存在“开会前组织不到位，很多委员没参加调研活动，信息储备不足，议题情况不明，会上无言可发”、“会议时间一般半天开完，会上领导发言多，委员没有时间发言”等现象。
主观上，部分常委会组成人员履职监督意识不强。一是角色认知不到位。对常委会组成人员“该干啥、怎么干”等职责理解不深不透。二是担当意识不够。新形势下，需要人大监督者能大胆指出工作缺失、失职甚至错误之处，尽力建言改进完善工作良策。但部分常委会组成人员存在“养老、二线、到点、老好人”、“多栽花少栽刺、多一事不如少一事”等思想，怕得罪人而不愿监督、不敢监督。三是履职能力不够。常委会组成人员有很大部分之前都是在党政部门担任领导职务，拟计划、搞调研、写报告等工作有下面人员承担；转岗到人大以后，这些事都得自己亲自动手，还需要强化法律法规学习，加上认为自己开不了几天了，因而消极应付，草草了事。
(二)视察调研不够深。现代社会的复杂性要求我们必须不断改进和创新调研方式方法，才能取得满意的调研成果。但在实践中，部分组成人员习惯于经验主义和传统模式，满足于看看被监督单位事前安排好的现场，听听事先准备好的汇报，参加事前拟定好参会人员的座谈会，未能真正深入代表、深入基层、深入群众，导致调研了解到的情况不具体、不真实、不全面。究其原因，一是常委会组成人员结构不尽合理。《组织法》对于常委会组成人员的年龄、知识、专业尤其职责、权利和义务未作具体规定，导致专业化水平不足，法律、教科文卫、经济、金融等领域人才匮乏。二是常委会组成人员专职化程度不高。按照中央的要求，区县人大专职化委员的比例应达到三分之二以上。但在实践中普遍存在专职化程度不够、兼职委员比例偏大的现象。目前，区县人大常委会组成人员中的兼职委员（包含不驻会副主任），往往是大企业、社会组织领导，在本职工作与履行人大职责之间，他们首先考虑的是维护企业发展和做好本职工作，难以把更多的精力和心思投入人大监督工作。统计显示，常委会会议及视察调研活动中请假的是企业界、党群部门的委员占80%以上，即便能参加调研视察等活动，往往也是人来心不来，被动安排，准备不足，应付了事。四是素质能力不够。部分组成人员由于学历、经历等因素，缺乏履职必须的文化功底、法律素养和协调组织、视察调研能力 ，无法有效开展相关工作，出现“调研沉不下去，审议说不到点、报告写不出来”的现象，只能做个沉默者和旁观者。
(三)审议监督不够力。常委会会议审议是监督职能行使的主要形式和基础。监督效果的好坏，其根本在于调查走得下去，问题找得出来，审议说得上来，措施提得出来。但是，在实践中有的组成人员心不在焉、事不关己、无话可说；有的心存顾虑，怕得罪人，有话不敢说;有的准备不充分，发言时临时抱佛脚，复述汇报材料上的内容，大唱赞歌取悦被监督者;有的对相关工作不了解、不熟悉，审议发言离题千里，切不中要害。主要原因除了主观努力不够以外，还包括：智力思维方面，常委会组成人员的工作阅历、思维方式、关注话题等基本属于同一层次、同一类型，不利于构成适应人大集体议事、 集体行权需要的立体式智能结构，不利于充分反映社会各阶层的意愿；专业结构方面，大多数的人大常委会组成人员的法律、财经、科技、规划及互联网+技术运用等方面的专业知识不深不精，工作中“外行”监督“内行”的现象较为普遍，使得会议审议显得力不从心。
(四)审议意见落实不了。《监督法》第 14、20、 27 条对常委会审议意见如何处理作了具体规定，区县人大常委会一般也制定了相关制度。但在实践中，不少区县人大常委会对办理工作往往缺乏跟踪监督、持续监督和责任追究，“会完事了”的现象也不是少数。这样的结果就是常委会组成人员的有关意见、建议不能得到落实，作用不能有效 发挥，导致“说不说、监不监督都一样”，从而影响了履职激情。追溯根源，从法律层面上看，《监督法》第二章至第八章对各种监督形式、程序作出明确的规定，但对于不认真落实整改常委会审议意见等违反监督法规定的行为，未明确具体的法律责任追究;从制度层面上看，还有些是区县人大制度不够规范和制度执行不力所致，没有建立严格的督办、问责机制，给监督对象造成是“人大审议意见办不办都一样，早点办、迟点办都没关系”的错觉，从而影响了常委会监督效果。
三、进一步发挥组成人员监督核心作用的思考与对策
(一)全面提升素质，奠定发挥监督核心作用基础
彭真同志说过：“人大常委会要真正能够担负起全国人民赋予的职责，它的成员必须对国家各方面情况有所了解，有所研究。”现代生产力的飞速发展，社会知识的飞速膨胀，社会情况的日益多元化，都要求权力机关和组成人员不仅要对各方面情况“有所了解，有所研究”，还要不断加强法规政策、综合技能、业务知识的学习培训，努力提高综合素质。区县人大常委会必须高度重视学习工作，全力做好组成人员的学习培训服务工作，提供更多合适的机会和平台，组织开展形式多样、实用性强、学以致用的培训学习活动。
通过抓学习，不断增强“四种意识”。一是增强责任意识。组成人员无论是主任、副主任还是委员，都是一种职务。“在其位就要谋其政”，职务就是一种责任，不尽责任就辜负了党和人民及人大代表的信任和重托。二是增强学习意识。要履职尽责，就得有过硬的、适应岗位要求的本领。因此，常委会组成人员应提高学习重要性的认识，克服基层事情多、任务重等困难，加强履职所需的政治制度、人大制度、履职要求和宪法、法律和党的方针政策的学习。三是增强法律意识。人大监督是依法监督，必须把法律挺在前面。要切实秉承“调研检查先知法，审议讨论结合法，行使职权依据法，作出决议符合法”的原则，掌握宪法和组织法、监督法、代表法等法律法规的基本要求。四是增强大局意识。通过加强对政治经济理论学习和当地经济社会重要工作情况的通报，让组成人员了解当地党委、政府重大决策部署和全局工作，并围绕发展大局积极履职，多谏务实之言、多献有识之策。
通过抓学习，不断提升“四种能力”。一是科学监督能力。通过深化对新时代中国特色社会主义理论体系的学习，特别是习近平同志系列讲话精神的学习，促进组成人员运用科学发展观去引领监督工作。二是民主法治能力。通过深化对全面依法治国、人民代表大会制度理论的学习，深刻领会坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的原则，在民主法治建设中自觉起到示范、带头和引领作用。三是依法履职能力。通过不断深化法律法规以及人大常委会工作制度的学习，全面掌握开展视察、调研、执法检查、 工作评议、审议报告以及询问、质询等监督方式方法，并在监督活动中合理运用。四是开拓创新能力。通过深化对当代日新月异的新知识和党对人大工作的新要求、新任务的学习，不断更新观念，开阔视野，拓宽思路，使人大监督工作在实践中不断创新发展。
(二)全面优化队伍，创造发挥监督核心作用条件
结构合理、成员稳定的组成人员队伍，是人大常委会高效运转的重要保证，也是更好地发挥常委会组成人员核心作用的先决条件。区县人大应努力按照中央18号文件对人大常委会组成人员的年龄、知识和专业结构及专职委员比例等方面提出的明确要求，从工作的需要为主配齐配强组成人员。
首先要注重优化年龄结构。注意实行老中青三结合，形成合理的梯次结构，逐步降低组成人员的平均年龄，力争使各个年龄段的组成人员都能相互补充，相得益彰。
其次要注重优化知识结构。把具有法律、财经、教科文卫、 规划、环保等各方面知识的“专才”吸纳充实到常委会组成人员中。同时，也要把具有宏观知识和综合能力、熟悉党政工作和民生民情工作的“通才”充实进来，再辅以聘请一批专家、学者和技术人才组成智囊团，真正发挥好“科学监督促发展”的作用。
第三要注重提高专职比例。进入全面依法治国新的历史时期，区县人大肩负的历史责任愈加繁重，需要从事人大监督工作的组成人员们付出更加艰辛的努力，花费更多的心血和精力，这就需要在考核、推荐常委会组成人员人选时，应注意推荐有足够的时间、精力用于履行人大职责的人选。在实践中，专职委员一般在人大机关的各委室负责人中产生，由于受编制限制，即便是各委室负责人全部进入常委会，大多数区县的专职委员比例仍然达不到三分之二。比较可行的办法是从乡镇人大主席或街道人大工委主任中增加委员名额，既解决了问题，又使区县和乡镇人大工作产生互动、相互促进、形成合力。
第四要注重提高履职保障条件。尽量解决组成人员的政治待遇和改善工作条件，使大家更安心、专心于人大常委会工作。
(三)全面改善环境，构建发挥监督核心作用平台
常委会组成人员的监督核心作用发挥得好与否，还决定于有没有一个良好的履职环境，有没有一系列发挥作用的阵地和平台。
1.确定议题时，应当充分征求组成人员意见。选好选准议题，是增强人大监督工作实效的前提。监督法第三条规定“本级人民代表大会常务委员会组成人员提出的比较集中的问题”是确定审议议题的途径之一。因此，在年初制定常委会监督计划时，应充分听取组成人员关于社会经济发展、和谐社会建设、民本民生问题等方面的议题建议，综合比较后列入年度监督工作计划。
2.视察调研时，应当尽量组织组成人员参与。实践中，应从以下几个方面着力:首先，制定科学周密的视察调研方案。在确定好时间、方法、步骤、主要内容及重点要解决的问题等的同时，要注重发挥组成人员各自的特长和优势，组织他们补充学习有关法律、法规、政策和业务知识，明确调研目的、意义和重点难点，从而有的放矢地参与调研视察。其次，不断改进视察调研方法。要不断创新方式，通过网上调查、微信微博讨论、个别走访，明查暗访等形式，深挖调查对象的本质根源，使组成人员既能了解面上情况，又能深入群众，找准问题，弄清症结，掌握准确而翔实的第一手资料。切忌追求场面，前呼后拥，走马观花，华而不实。尤其要探索支持和组织开展组成人员个人持证视察和调研等活动，让他们能随时随地积极履职。
3.审议评议时，应当尽量鼓励组成人员发言。要针对区县人大常委会会议存在会议时间仓促、准备不充分、审议发言不全面等问题，改进审议方式，提高审议质量。一是要做好会前的各项准备。按照监督法的有关规定，提前将会议相关材料及“审议发言笺”等分发到组成人员手中，让他们事先充分审阅并做好发言准备。二是要安排足够的审议时间。要根据议题内容决定会议时间，让组成人员和参会人员围绕审议中心和重点充分发表意见，避免匆匆收题、草率表决。三是要创新会议的审议形式。在审议评议中，要努力改变现有的、单一的集中审议形式，采取口头发言与书面发言、分组审议与集中审议、组成人员审议与列席人员发表意见等多种形式相结合。既要保证会议秩序井然、庄重严肃，又要活跃会议氛围，畅所欲言，言无不尽。提倡、鼓励组成人员就的不同的观点和意见展开相互辩论，做到把审议议题的情况议透、把问题议准、把原因议清、把对策议精，从而把各方面的意见都收集起来。四是要增强审议的法律效力。有必要表决的议题，要在进行广泛、深入审议发言的基础上，让组成人员通过电子表决器对审议议题进行表决，适时作出相应的决议，避免议而不决、审而无果的状况。对审议后需要形成书面审议意见的，要迅速梳理综合，提交主任会议讨论审定后，及时书面印送“一府两院”研究处理和办理，并明确告知办理情况报告时间，增强审议结果的权威性和法律效力。
4.办理监督中，应当尽量发动组成人员参与。要保证组成人员辛勤劳动形成的审议意见得以落地，需要发动常委会组成人员的集体力量，对审议评议意见办理情况持续发力进行跟踪督促。审议意见书要注重时效性、实效性和可操作性，注重吸纳和突出组成人员提出的有建设性、针对性的意见。特别是要针对调研、审议中提出的具体的、典型的、突出的、关系群众切身利益的重大问题提出整改和改进要求，用实际行动、实际效果向群众反馈监督效果，增强组成人员的成就感和群众的认同感、获得感。要将审议、评议意见书及时印送组成人员，使他们明确相关单位办理工作要求和办理时限，以便适时组织组成人员对办理情况进行跟踪督办。常委会工作机构对“一府两院”研究、处理、落实监督意见的情况，应及时向组成人员反馈并听取其有关意见。在规定的办理期限以后，要求“一府两院”及时报告办理情况，列入常委会议题，由组成人员进行审议、表决。对于办理工作不到位，敷衍塞责，甚至无动于衷的，责令限期改正，必要时可以依法启动询问、质询、特定问题调查等刚性监督方式。
(四)大力完善机制，提供发挥监督核心作用保障
对基层人大常委会监督工作和组成人员履职工作的丰富实践，要及时总结提炼，结合法律法规的精神要求，形成符合基层实际、指导监督实践、保障监督过程的系列机制,这对保证区县人大常委会监督工作的不断深化发展意义重大。
1.完善联系群众机制。要结合组成人员履职需要，进一步完善常委会组成人员联系代表、群众制度，明确联系的对象、时间、方式和内容等，深入开展党的方针政策和党委、政府的重大决策部署宣传，主动征求和听取代表和群众的建议、意见，自觉保持与群众的密切联系，接受选民监督，以保证更好地发挥作用。
2.完善会议审议机制。建立严格、规范的常委会议审议评议制度， 是激发组成人员履职热情、提高会议审议质量的重要保证。因此，有必要完善会议审议、表决等制度，特别是应建立书面审议发言制度，统一印发“审议发言笺”，既能让每个组成人员会前充分作好审议准备，又能弥补不能发言的遗憾，还能归入个人履职档案作为考核评价依据。
3.建立会议保障制度。对组成人员的请假，“一府两院”及有关部门负责人列席会议、到会报告工作、接受询问及报送材料等作出科学规定，确保常委会会议顺利高效进行。
4.建立审议意见督办机制。《监督法》第14 条、第26 条对于“一府两院”研究处理组成人员的审议意见作出了明确的规定，区县人大常委会可结合实际依法制定更为具体的督办制度，包括审议意见送达、交办、跟踪督查、办理工作情况报告、办理结果票决、办理工作公开等制度，并加强制度的实践、执行和完善。
5.建立考评、激励和约束机制。要探索建立常委会组成人员履职情况登记、公布制度，对其联系代表和选民、参加视察调研活动、出席常委会议、常委会议审议发言及审议发言被采纳情况等进行如实记录，定期在人大网站及内部刊物上公布，在选区的公示栏进行“晾晒”，并在每年的人代会期间进行通报。逐步开展组成人员届中向人民代表大会述职或向选民述职活动，由人大代表或选民对履职情况进行监督和满意度测评。要建立完善激励和约束机制，开展创先争优活动，对那些积极履职、成效显著的组成人员，通过一定形式给予表彰激励；对那些经常不参加活动、不发言，无所作为的“名誉委员”，给予批评、教育、诫勉谈话等，直至给予劝辞。
