从2015年底开始，笔者参与了几部达州地方性法规的制定工作，结合两年多的立法实践，对市州立法工作做了一些分析和思考。个人体会，市州立法工作尚在起步打基础的阶段，要在立良法、善法、管用之法的道路上走得更为坚实，市州人大立法工作者还需要客观总结经验、吸取教训，提振信心、改进工作。

　　一、客观总结评价自身工作，提振信心

　　省人大常委会批准市州行使立法权两年多来，各市州根据本地立法需求，出台了多部实体性法规。应该说，在各方面的支持配合下，市州人大立法工作者做了大量工作，但是，要埋头拉车，更要抬头看路，最重要的还要回头看路。只有不断总结经验教训，提振信心，才能更好地向前迈进。总体看来，各地出台的法规抓住本地迫切必要的立法需求，坚持民主立法、科学立法、依法立法，找准问题，设计制度，有较强的可执行性、可操作性，体现了地方特色，得到了省人大的充分肯定。其中，《雅安市新村聚居点管理条例》地方特色鲜明，大胆尝试创制性立法，得到了社会各界广泛关注和较高评价。不过，在工作中也反映出了一些问题。

　　一是立法进度把握不准影响了立法质量。市州人大获得立法权后，各方提出了较多的立法需求，市州人大希望尽快回应民众关切，加之对立法难度及其所需时间预判不足，立法计划安排的立法项目偏多，导致各个环节时间紧张，为了按时将法规草案提交会议审议，经常处于“赶工”状态，没有给提交一审前市政府法制工作机构审查把关和进入审议后市人大常委会审议修改留出充足时间。要克服这个问题，市州人大立法工作者在起草立法计划时，应当加强调研论证，提出合理的建议方案，对需要较长时间才能完成的立法项目可以安排三次审议两年内完成。立法计划需要调整的，也要及时请示汇报。总之，要贯彻落实好全国人大“立法进度服从立法质量，不急于求成，不搞数量攀比”的指示精神。

　　二是立法能力提升不够影响了立法质量。立法对于大部分市州来说是一项全新的工作，既没有前期的立法人才培养储备，也没有过往的经验做法学习借鉴，可以说是新兵直接上“战场”，而且打的是“硬仗”。全国人大、省人大常委会先后组织了几次学习培训，使大家对立法工作大的原则、方向有所把握，但操作中的具体立法技术问题仍然掌握得不够。比如：如何把握“不抵触”“不重复”上位法的尺度，更好体现法规地方特色问题；禁止性条款对上位法已有的规定怎样处理才能既避免立法“放水”嫌疑，又符合本地实际需要问题；怎样根据当前本地经济社会发展需要找准立法切口问题等，都有待在立法实践中继续摸索。这些立法能力问题反应到工作中，法规在征求省人大常委会意见时，他们就发现了一些问题，甚至有一些合法性的问题。因此，市州人大立法工作者应当把更多时间放在夯实基础、提升能力上，通过多种方式，加快培养、锻炼高素质的立法人员队伍。

　　三是立法力量发动不足影响了立法质量。立法要使法规有特色、接地气，制度设计科学可行，必须发动社会各界广泛参与，充分反映各方面的实际情况和利益诉求。两年多来，市州人大及其常委会出台的每一部法规都采取发送函件、发布公告、召开座谈会等方式征求意见，收到了一些建议意见，不过客观地说，参与度不高。以达州为例，县（市、区）人大法制委和市级相关部门对市人大常委会的征求意见函较多时候没有提出实质性的修改意见。部分立法咨询专家参与了法规的起草、修改工作，但是大部分专家的参与热情也还没有充分调动起来。原因是多方面的，发动工作做得不够是一个主要方面。市州人大立法工作者应当认真思考如何改进征求意见的方式方法，千方百计调动大家参与立法的积极性、主动性，真正把大家的智慧发挥和凝聚起来。

　　二、不断学习掌握立法知识，增强本领

　　学无止境，之前全国人大、省人大常委会组织了立法工作学习培训，市州人大也要求立法工作者安排时间加强了自学，但是面对新工作、新任务、新要求，市州人大立法工作者要克服底气不足，本领恐慌问题，还必须持之以恒地加强学习，磨练好基本功、打造好金刚钻。

　　一是要加强政治理论的学习，保障立法工作的正确方向。党的十九大提出了许多新思想、新观点、新论断，作为立法工作者要加强十九大精神特别是习近平新时代中国特色社会主义思想的学习。要通过学习，牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，自觉把党的领导贯彻到立法工作全过程和各方面，确保每一项立法都符合宪法精神、体现党的主张、反映人民意志。要通过学习，提高认识，切实增强使命感和责任感，从坚定不移走中国特色社会主义法治道路的高度定位，从引领和推动本市深化改革和经济社会发展的角度把握，从履行人大职权的维度认真开展地方立法工作。

　　二是要加强宪法法律法规的学习，增强立法工作的信心底气。地方立法一种是实施性立法，一种是创制性立法。无论是实施性立法还是创制性立法，不熟悉宪法、法律法规，都容易违背上位法精神、原则和要求，甚至有可能出现与上位法明显相抵触的情况。因此，市州人大立法工作者必须加强宪法法律法规的学习，特别是对立法项目涉及到的相关法律法规的学习，吃透法律法规，做到胸中有数、心里有底，立法时才能有信心有勇气，也才能把握好分寸和尺度。全国人大现在把对地方性法规的备案审查作为一项重点工作，省人大的要求也非常严格，而且地方性法规不是文件，是要反复运用经受实践检验的，市州人大立法工作者切忌不能抱有“以其昏昏使人昭昭”的态度和侥幸过关的想法。

　　三是要加强立法技术的学习，提高立法工作的质量效率。立法是个技术活，要提高立法质量和效率，一方面，要学习立法技术规范，规范立法表达用语。市州人大立法工作者应当熟悉立法技术规范中关于法律结构、文字等层面的具体规定，在制定修改法规时加以运用，避免用语不规范、不准确，损害地方性法规的严肃性和权威性的情况发生。另一方面，要学习改进方式方法，提高工作质量效率。目前，立法体制、立法程序都已初步建立，但运行中还存在这样那些的问题。比如，前面提到的立法进度把握得不好；相关专委会和法制委、法工委在一、二审前分别安排调研，既影响了工作效率，又增加了基层负担；常委会组成人员对法规的审议发言质量有待提高，相关委室对审议意见梳理吸纳工作有待加强。针对这些问题，要在实践中摸索学习如何发挥人大主导作用，使立法工作在立法体制、立法程序的高效运转下顺利推进。特别是市州人大内部的各专委会、工作机构，要加强联系沟通，改进方式方法，力争把重大意见分歧解决在起草阶段，避免在审议阶段难以形成共识，影响法规按时通过。

　　三、多方激发调动参与热情，保障质量

　　一部法规实施起来关系到众多群体的利益，所以在制定的时候一定要充分发扬民主。如果不是在各方利益诉求充分表达的基础上进行利益平衡后制定的法规，不接地气，制度设计不科学、不管用，实施起来就会老百姓怨声载道，执法部门有苦难言。因此，市州人大立法工作者在激发调动各个方面参与热情，保障出台的地方性法规质量方面还要多下功夫。

　　一是让县（市、区）人大“动”起来。县（市、区）人大对法律、法规草案认真研究并回复实质性修改意见的不多。原因何在？不是法律、法规草案无可挑剔了，而是县（市、区）人大相关人员没有真正“动”起来。市州人大立法工作者应当引导县（市、区）人大相关人员厘清把立法工作当做副业的错误思想，使他们在其位谋其政，任其职尽其责，不管承担的其他工作有多繁重，都要在参与立法方面投入应有的时间和精力。

　　二是让人民群众“醒”过来。市州立法才初步开展起来，大多数群众还没有认真关注立法工作，也还没有认识到立法与自身利益紧密相关，意识基本处于“沉睡”状态。市州人大立法工作者应当利用电视、报纸、网络等各种媒体扩大宣传，让更多群众的意识“苏醒”过来，关心关注立法工作。同时，要注重改进征求意见的方式方法，借助更容易被群众知晓的平台和方式强化开门立法，真正把立法工作植根于人民，问需于民、问计于民，凝聚各方面有益共识。

　　三是让立法咨询专家“热”起来。立法咨询专家都是从国家机关、高等院校、法律服务机构推荐遴选出来的人才，在专业技能、实践经验、法学知识、法治素养方面的优势勿容置疑。但在立法中发挥的作用不充分、不均衡，究其原因，主要就是对咨询工作的重视与否问题。市州人大立法工作者应当积极建立激励机制，引导立法咨询专家热爱热心立法咨询工作，合理安排时间经常参与立法活动，提出更多具有前瞻性、建设性的咨询意见，当好立法机关的高参和智囊。