这一处理模式为今后其他地方处理此类问题提供了先例,为立法制度作出了创制性发展

　　2019年1月,国务院批复同意山东省调整济南市莱芜市行政区划,撤销莱芜市,将其所辖区域划归济南市管辖；设立济南市莱芜区,以原莱芜市莱城区的行政区域为莱芜区的行政区域；设立济南市钢城区,以原莱芜市钢城区的行政区域为钢城区的行政区域。两市合并引起社会各界热议,但多数是从城市空间规划、产业结构调整、经济总量增长、省内区域经济协调发展等角度出发,进行论证与展望。同时,有一个举动可能不为人所关注,但对于地方立法工作来说,却是一种创新和发展。

　　立法法修改和宪法修改带来新的实践课题

　　2015年3月立法法修改,赋予了设区的市人大及其常委会对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规的权力。2018年宪法修正案也对设区的市立法权作出了规定。2015年8月,莱芜市成为山东省首批新获地方立法权的市,济南、莱芜两市合并前,已制定《莱芜市制定地方性法规条例》《莱芜市钢结构建筑应用促进条例》《莱芜市既有多层住宅增设电梯规定》等6件地方性法规。两市合并后,莱芜市已经出台的地方性法规何去何从,成为地方立法的新课题。

　　基于莱芜市已经被撤销不再存在的现实,皮之不存毛将焉附,莱芜市的地方性法规自然也就失去了存在的基础,应当废止。这是处理莱芜市已有地方性法规的一个基本原则。鉴于原莱芜市的行政区域整体纳入济南市,原莱芜市的地方性法规可以由新成立的济南市人大或其常委会决定废止,并根据立法法的规定,报山东省人大常委会批准。如果事情到此为止的话,这个新课题还不算棘手。

　　不过,回顾原莱芜市制定的地方性法规,值得称道的是《莱芜市钢结构建筑应用促进条例》《莱芜市既有多层住宅增设电梯规定》两部针对性、实效性很强的法规。今年3月李克强总理在政府工作报告中就提出,支持城镇老旧小区加装电梯和无障碍环境建设。据了解,原莱芜市早在两年多前就开展了既有建筑增设电梯立法,在全国地方立法中是第一例。可以说,两部法规针对属于地方性事务、需要制定地方性法规的事项,立足于本地实际和问题,具有鲜明的地方特色,解决了本地人民群众关心的现实问题。在两市合并中的关键问题是,在原济南市是两部法规所涉事项相关立法的,如果简单废止这两项法规,将造成地方立法规范性的“断档”,已经生效的规范和措施又失效,依据法规所作的行政行为、民事行为等可能会变成效力待定甚至失效,影响法律关系的稳定和法规的权威。如何合法、合理、科学、有效地解决这个立法衔接问题,摆在了立法工作者面前。

　　在全国人大常委会法工委和山东省人大常委会法工委的指导下,济南市人大常委会对莱芜市地方性法规进行梳理,区分不同情况作出处理。一种情况是原济南市已有类似规定的,由新的济南市人大常委会决定废止,并报省人大常委会批准,包括《莱芜市制定地方性法规条例》《莱芜市城市市容管理条例》等4件法规。另一种情况是地方特色比较突出的,为了保证法律规范适用的连续性和稳定性,在原法规基础上,作出小幅修改,并报省人大常委会批准,包括《莱芜市钢结构建筑应用促进条例》和《莱芜市既有多层住宅增设电梯规定》。修改主要在两方面,一是将法规名称中的“莱芜市”修改为“济南市”；二是将适用范围限定于济南市莱芜区、钢城区,即限定于原莱芜市的行政区划。可以说,这一处理办法,是极具智慧的,也是具有开创性和示范性的。

　　依法立法,依法律的精神和原则立法

　　全面依法治国的重要内容之一,就是推进科学立法、民主立法、依法立法。随着中国特色社会主义步入新时代,全面深化改革不断推进,全国人大和地方各级人大面临的各类新问题、新情况、新课题越来越多,依法办事、依法处理、依法立法是一条最基本的原则,也是不可逾越的红线,但机械地理解法律、教条地执行法律,带来的法律效果和社会效果往往适得其反。这就需要人大工作者、立法工作者从更高的视角看待“依法”,在更深的层次理解“依法”,以更实的脚步践行“依法”,用更加智慧的方式创制性地运用法律。

　　首先,要深刻理解赋予设区的市立法权的背景。我国地域广阔,城市众多,对城乡建设管理的事项,很难做到一部法律“一竿子插到底”。这就要发挥中央与地方两个积极性,地方立法权应运而生。赋予所有设区的市立法权,是全面深化改革的必然结果和要求,也是提升立法针对性、可执行性的必然结果和要求。原莱芜市的两法规,经实践证明质量很高、效果很好,符合中央对地方立法的期待,也契合宪法和立法法的精神；同时还对山东省其他城市,甚至全国其他城市都有借鉴意义。对于这样的基层立法,切不可一废了之。

　　其次,要维护地方立法的严肃性、稳定性和权威性。没有规矩不能成方圆,法是国家权力的体现,由国家强制力保障实施,是具有高度可信赖利益的制度。原莱芜市两法规,切入点小而精准,重视立法效果,反映群众意愿、得到群众拥护。如果因为修改、废止法规不够严肃,造成依据法规所存在的关系、利益受到中止甚至损害,那必将大大损害地方性法规的信赖利益,折损法治的威信。

　　第三,要正确理解上下级人大关系,维护法制统一。我国采用统一的、多层次的立法体制,中国特色社会主义法律体系中,以宪法为统帅,形成了国家法律、行政法规、军事法规、两级地方性法规、经济特区法规、自治条例和单行条例、部门规章和地方政府规章等不同的立法,分层、分类地调整着不同的社会关系。对于如何保障法律体系的统一性,立法法规定了备案审查制度。但备案审查,始终是一种事后审查,类似于保障法律体系统一性的“被动安全”机制。虽然非常必要,但也存在风险。根据我国宪法和法律规定,上下级人大之间不是领导与被领导的关系,但全国人大常委会承担保证法制统一的职责,地方人大及其常委会也负有保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内遵守和执行的职责。因此,在立法工作中,由全国人大常委会及其法制工作机构对地方立法的程序、技术、条文内容等加强指导,能有效提高立法质量,也能建立起保障法制统一的“主动安全”机制,是符合宪法和法律精神的。

　　应当说,在处理莱芜市两法规的过程中,新时代立法人开动脑筋、有勇有谋,勇于担当、求真务实,有着极强的开拓意识、责任意识。这一处理模式为今后全国其他地方处理此类问题提供了先例,为立法制度作出了创制性的发展。在新时代的立法工作中,面对新情况新问题,立法人应当牢固树立“四个意识”,提高政治站位、拓宽法律视野,为全面深化改革、全面建成小康社会,建设社会主义现代化强国贡献法治力量。