在现代农业高质量发展中，农村土地的规模经营和土地流转是一个永恒的话题。为准确了解和深刻揭示其内在规律，近日，四川省遂宁市船山区人大常委会组织部分委员和有关委室负责人深入船山区永兴镇、河沙镇、永河园、桂花镇对区政府近年来的土地流转工作情况开展了为期一个月专题调研。调研组通过听取汇报、查阅资料、实地走访、座谈讨论、电话询问等方式，对各地土地流转现状、存在的问题进行系统梳理，与土地经营大户进行面对面沟通，为进一步做好土地流转提出了建议。
一、土地流转工作情况
调研组认为，近年来区政府认真贯彻执行中央“三农”系列指示和乡村振兴战略决策，在全域推进园区建设、招大引强龙头企业、发展现代农业方面作了大量探索和创新，特别是加大土地流转力度、推广适度规模经营、做优做强优质品牌上下苦功硬功，为新型经营主体提供周到服务，助推产业发展和农民增收等方面取得了显著成效。
2013年至2018年期间，土地流转以园区为主。呈现出“流转规模扩大、流转形式多样、流转对象多元、覆盖农户增多”的特点。即园区管委会按照总体规划自主招商，取得一致意见后，管委会发函给所在乡镇，再组织乡镇、村委会和引进企业进行具体协商租地期限、租金、递增比例等，村上再召开村民大会同意后，引进企业与村委会签订租地合同，同时由管委会和所在乡镇鉴证。
2019年开始，土地流转以乡镇为主。呈现出“逐级审查、分散灵活、转型快捷、风险较小”的特点。规模在50亩以下的土地流转由企业与村委会协商后，报所在乡镇农业服务中心，企业与村委会签订合同后，所在乡镇鉴证。50至100亩土地流转报区农业农村局审批，100亩以上土地流转报区政府审批。
截止目前，全区流转土地面积14.23万亩，占确权面积的51%。其中30亩以上的规模流转面积9.31万亩，占流转总面积的65%。农村耕地进一步向新型经营主体集中，多数业主懂市场、善经营、会管理，经营效益良好，全区农业主导产业和优势特色产业得到很大发展。
二、土地流转主要问题
（一）流转不规范。一是流转机制不健全。全区农村产权交易服务体系还没有真正发挥交易中介作用。流转主体资格审查、流转项目可行性审核、流转规模上限控制，以及流转合同审查、鉴证、备案、登记、监测、纠纷调处等工作制度尚未真正运行。二是流转方式不灵活。以出租为主要流转方式，土地股份合作、寄种、委托代耕、企业+合作社+农户、企业+基地+农户等多种农村产业发展模式和土地流转利益联结机制还没有广泛应用和推广。三是办理程序不合规。多数业主越过承包农户直接与村委会签订流转合同，村委会在组织流转过程中没有遵循书面委托、公开协商、民主决策的流转程序。四是合同要素不齐备。特别是对土地利用和复耕缺乏明确详细约定。农户流转土地位置、界线、面积、地类、质量等级、现有耕作状况等不详细。存在双方权利义务不清、利益联结不紧、法律约束不强等问题。
（二）审查把关不严。一是主体责任“倒挂”。部分基层干部认为土地流转是农户自己的事，应由农户和业主自主协商，与乡镇村无关；流转工作往往是管委会与企业基本谈好合作意向后就直接通知镇上做群众工作，镇上根据“指令”限时与企业签订租地合同。二是缺乏严格审核。以永河园管委会为例，由于设立时间不长、经验不足，2013年设立园区时，对农业企业准入机制和退出机制考虑不够全面，对一些企业的产业方向、经营理念、产品价值、发展后劲等缺乏论证和比较，导致盲目签约、仓促入驻。三是企业良莠不齐。有的企业对市场没有精准分析和把握，签约后迟迟不上项目；有的企业“动机不纯”，一开始进入就是瞄着政府的项目补助来的，根本不对市场和流转规模认真思考，盲目投资，贪大求快；临阵磨枪，现场学技。
（三）拖欠租金严重。一是大项目普遍拖欠。入驻永河园的65家企业，有46家企业重信守诺，不欠租金；但有19家大户因产业方向不准、土地利用率低、经营管理不善、产品销售不畅等多种原因经营困难、举步维艰。二是拖欠年久额大。个别企业拖欠四年之久，一般至少拖欠两年，永河园全部企业共计拖欠2448.43万元，仅永兴镇境内企业拖欠土地流转费共计1815.24万元，涉及26个村，12090 户；其中 “丰圣花卉、川梁果桑、百绿盛” 2017年以来累欠1396.63万元，占该镇总额的76.94%；河沙镇累计拖欠633.19余万，涉及10个村，2132户。仅可士可和祥泰就欠253.72万元，占总额的40%。三是普遍多处拖欠。“百绿盛、丰圣花卉、川梁果桑”分别在永兴、河沙10余个村拖欠，“可士可”在桂花、河沙、唐家等多个村有拖欠。
（四）经营管理不善。一是风险意识淡薄。相当多数企业对于农业项目 “投资大、周期长、见效慢、风险高”等行业特点认识不足，缺乏应对行业风险的能力和水平，尤其对气候的不确定性影响毫无准备，一旦遭遇突发灾害，投入越多损失越大。二是重复项目太多。进入园区的企业大多以前没有涉猎种植业和养殖业，几乎“现学现卖”，盲目跟风上项目，致使小项目、重复项目比比皆是，数不胜数。据统计，全区有养猪产业283家、养牛产业51家、养鸡产业33家、葡萄15家、梨6家、桃22家、无花果5家、黄精10家，纯粹种粮食的竟然没有一家。三是经营差异化大。引进的大多数企业几乎是工商资本，因各自的经营方向、土地利用、产品特色、内部管理、市场营销、资金实力、用工需求等系列问题，导致众多企业经营困难、濒临破产，只有部分企业勉强维持。有的企业入驻后，由于缺乏管理人才，临时搭建“草台班子”，少数老板亲力亲为但没有足够精力和时间；更多的缺乏名优品牌。大多数是常规产品，且质差量少，形不成规模效应和优势特色，难以与规模企业竞争，部分业主对其前景信心不足。
（五）土地撂荒严重。一是土地利用较低。多数企业对“好孬一锅端”流转过来的土地没有很好利用，约占40%的“坡台土”地块狭窄、地势陡斜，难以机械化耕作，几乎长期闲置。据统计，永兴镇“百绿盛”4949亩中3600亩撂荒、“丰圣花卉”2136亩中510亩撂荒；“可士可”公司流转河沙镇熊溪村和九峰村土地3331.9亩中竟然2000余亩撂荒。二是社会责任缺失。入驻园区的企业几乎都享有最大的优惠政策（三年租金和种苗、管护等补贴，还有的直接得到项目资金补贴），这些数额巨大的补助得到后，不是增添了发展动能，反而助长了他们的“惰性”。“丰圣花卉”、“川梁果桑”在得到大量项目补助后，却付不出1000元/亩租地费用。三是监管督促不力。园区对企业使用土地没有硬性约束，放任企业“自主经营”，对如何提高土地利用效率未作长远考虑和具体指导；对擅自挖塘、设池、建房、扩路、栽树等违规用地没有严格管理，特别对长期撂荒没有及时收回和处理。四是缺乏周到服务。一般企业入驻后，都是作坊式的自主经营，相关方面对其经营和技术指导、帮助、较少，大多数企业缺季节性用工，有的缺管理经验，有的缺技术能人，有的缺品牌优势，有的缺销售门路，还有的道路不畅、果实被偷，如此等等，不一而足。
（六）土地租金过高。一是地区差异较大。遂宁市周边区县农业园区土地租金400元/亩左右，河沙镇田680元/亩、土500元/亩，桂花镇田550元/亩、土500元/亩，而永河园318沿线部分土地租金已经超过了1000元/亩，相当于其他区县的2.5倍。二是递增比例不合理。遂宁区相当多的村社都是以当年六、七百斤“黄谷”的折算价为签约依据，每年不递增，这是基本合理的；但永兴镇318沿线土地被竞争性抬到1000元/亩，并且实行的每年每亩硬性递增20元，租地合同签到2029年，合同期满最后一年需要缴纳1200元/亩土地租金，前景再好的农业企业，都将无法承担。三是土地纠纷不断。由于流转双方没有建立完善的利益协调机制，没有结成风险共担、利益共享、协作发展的关系，因经营风险和市场变化等极易引发冲突。租金要按逐年递增的合同支付，企业如亏损交不出租金，群众势必上访；农户往往按实测面积收取租金，而确权证书与实际土地面积出入太大；个别企业不能足额支付劳务被迫提前“还地”等。
三、几点建议
（一）明确主体，压实责任。一要深化认识。大量的调查表明：土地流转对于优化资源配、拓展农业功能、提高农技水平、加快农业发展、促进农民增收起到了十分重要的作用。土地流转已经不是单纯的经济工作，而是责任重大的政治工作。区政府要把土地流转作为现代农业高质量发展、脱贫攻坚、乡村振兴的重要前提和保障来看待。二要加强宣传。要抓好“三农”政策宣传和农民素质、企业责任教育；把当前农民工返乡创业、培育新型主体、新农村建设等结合起来；通过广播、农民夜校、院坝会等形式宣传有关政策和法律法规，调动多个积极性。三要强化担当。面对面逐个解剖各个企业根子上的原因，一企一策，对症施治，尽快修订、完善流转协议，将土地租金把控在合理范围内，对出现的纠纷及时调解和处理。
（二）坚持标准，严格把关。一要严格市场准入。按照《遂宁市船山区土地流转工作条例》规定的准入办法，对规模流转的主体资质、经营能力、经营项目、土地用途、风险防范，以及是否符合当地产业布局和现代农业发展规划等事项进行审查把关，宁缺毋滥。二要搞好备案审查。建立区、乡两级分级备案制度，对土地流转的真实性、公平性、公开性、合规性进行全面审查和备案。建立土地流转项目储备制度，将无资金、无实力、没信誉、看热闹的企业拒之门外。三要注重合同管理。要据其实力限定流转面积，采取必要约束措施，签订规范流转合同，对于转包、出租、互换要写明期限、面积、四界位置、价款、用途、双方的权利、义务、违约责任。
（三）探索方式，积累经验。一要创新流转形式。对现有的龙头企业带动型、种养能手带动型和吸纳社会资本带动型等流转形式进行巩固、完善和提高；引导土地流转转向种养规模园区化、生产品种特色化、经营主体专业化方向发展；探索“村委会+公司+农户”（村委会资源入股参与合作社管理，公司以技术、种苗、资金入股，农户以土地入股、务工参与）经营模式。二要规范流转程序。充分发挥公开市场的资质审查、信息发布、价格引导、交易鉴证等功能作用。切实解决农村土地规模流转书面委托不到位、信息不公开、程序不规范、决策不民主等问题。三要合理确定土地租金。参考周边区县，制定能够反映土地市场规律的、符合客观实际的流转价格，必要时组织有资质的第三方进行评估，提前研究风险折价和市场波动等问题。四要建立管理台账。要对流转土地统一登记，建立分类台账，实行动态管理，有效监督双方租地协议书或转包租赁合同；运用农村土地承包经营权确权登记信息管理系统将流转土地落实到户、落实到地块；建立土地流转监测制度，对规模用地实施分级监测和重点监测。
（四）搞好服务，助推发展。一要加大政策帮扶。要根据流转年限长短、面积大小、资金多少和产业状况，以能够承受的区级财力审慎确定奖补措施；适当将乡村振兴的项目、资金、技术等向规模经营和优势项目倾斜；粮食补贴、良种补贴、农机补贴等与用地效益相匹配，调动种粮农户积极性；对规模企业用水、用电等适当优惠；对流出土地、有创业意愿的农户给予适当小额贷款，为其致富提供平台。二要及时技术指导。农业主管部门要为土地经营者提供产前、产中、产后服务，帮助其搞清楚“种什么？种多少？谁来种？什么牌？什么价？怎么卖？卖给谁？”等系列问题，举办各类技术咨询和培训；三要治理产业环境。有关各方要主动为企业协调用电、用水、用工，解决日常困难；快侦速打各类破坏，维护企业正常秩序。四要搞好利益联结。认真引导企业与当地村社和农户建立长期合作、互惠互利联结关系，企业有发展，农民得实惠，实现互利共赢。
（五）创新方式，强化监管。一要强化用途管控。按照产业方向和规模大小，据实制定土地利用规划；设立土地流转监管机构，注重过程监管，不准擅自改变用途，严格控制挖塘、栽树、建房、修路等行为，明确各项用地类型面积、产业主营方向、土地整理程度、生态建设内容，及时查处土地流转和使用中的各种违法行为。二要探索退出办法。对进入园区的所有企业进行甄别和筛选，实行分类处置，凡是不能按计划兑现承诺支付租金的企业或长期欠租的“快刀斩乱麻”，该退出的退出，该诉讼的诉讼；对能够在规定的时限“起死回生”的，要宽限时间、重点扶持；对全部“烂心”、救助无望的企业下定决心、果断清退。三要着力深化改革。实施农村土地综合配套改革，引导组建农村土地股份合作社，建立集体经营、托管经营、合作经营、发包经营等“共营”模式；充分用好集体建设用地、农民宅基地等非农用地指标，引导合理用地、科学用地、合法用地。同时，要明确农村土地流转管理机构和人员，制定好风险应急处置预案。四要借鉴成功经验。土地流转没有固定模式，逐步探索政府风险保障金制度，大力推广土地流转履约保证商业保险。继续推行个别约定的风险保障方式，加强土地复耕保证金管理，防止土地不能如期复耕。
