党的二十大报告强调要“完善和加强备案审查制度”，为新时代的备案审查工作开启了新篇章。党的二十届三中全会进一步强调“完善合宪性审查、备案审查制度”，为全面深化备案审查工作提供了明确的指引和重要的制度保障。2024年11月8日，第十四届全国人大常委会第十二次会议通过关于修改《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称“监督法”）的决定。此次修改对人大备案审查工作进行了补充完善，体现了人大监督的与时俱进和重大创新，为地方人大常委会开展备案审查工作提供了法律保障。
实践探索：规范性文件备案审查工作的基层实践
叙州区人大常委会切实履行好法律赋予的职权，建立起“制度先行、专业支撑、规范流程、强化沟通”的四位一体工作机制，从“审什么、谁来审、怎么审”三个关键问题入手，对规范性文件备案审查工作进行了有益探索。
审什么?制度先行，明确界定报备范围、审查标准。备案审查是一项非常严肃、涉及面广的监督工作，用制度确立起一套规范、完整、操作性强的程序，是界定好、审查好规范性文件的基础。我们构建制度体系，出台《关于规范性文件备案审查的暂行办法》，修订《规范性文件备案审查工作规定》，对规范性文件的备案范围、审查标准、处理程序等进行了明确。
审查内容是备案审查的重点和难点，其中，合法性审查是重点，合理性审查是难点。合法性审查有宪法、法律和上级人大及其常委会决议作依据，比较容易操作。而合理性审查没有明确的标准，就显得不易把握。在实践中，审查规范性文件的合法性，要从内容的合法性和程序的合法性入手，关键是审查制定主体、制定权限、制定程序、制定内容、制定形式是否合法，以避免规范性文件“相抵触”“不适当”的情形。而合理性审查主要关注规范性文件的制定动机、目的、原则，同时对规范性文件进行风险评估，明确规范性文件是否符合公正、合理、客观、适度等要求。
在审查过程中，重点关注以下几个方面：一是文件的出台是否为履行法定职责所必需；二是是否有上位法或上级行政机关的明确授权；三是文件内容是否与宪法和法律法规相抵触，是否与上级或本级人大及其常委会的决议、决定相冲突，或者是否与其他规范性文件在相同事项上存在冲突；四是文件是否简单重复上位法规定或上级行政机关的决定和命令等。通过这样的工作流程和审查重点，努力实现对规范性文件的合法性与合理性的全面审查，从而提高备案审查工作的质量和效率。
谁来审?队伍支撑，提升备案审查的专业性、权威性。根据组织法和监督法相关规定，区人大常委会专门设置了备案审查委员会，负责“一府一委两院”和乡镇人民代表大会通过的规范性文件备案审查工作。同时，针对审查所需法律专业知识、政策要求较高的实际，我们借力“外脑”，组建规范性文件备案审查专家咨询队伍。在实践中，规范性文件往往涉及产业规划、行政管理、资金监管及审批流程优化等专业内容，我们从人大代表、各行业筛选熟悉法律、行政、经济等方面的专业人士，纳入备案审查专家咨询队伍，提供审查建议。
怎么审?规范流程，强化沟通，注重备案审查工作实效。
我们不断完善规范性文件的审查工作流程，形成受理登记、分块初审、汇总意见、集体会审和主动报告的审查工作机制，同时，制定备案审查工作流程图，确立签收、登记、转送、汇总、反馈、归档等工作流程，确保审查实效。紧扣合法性、合理性审查的必备要素，与“一府一委两院”和乡镇人大沟通对接，对规范性文件备案的必要材料进行明确，要求提供备案报告、规范性文件文本、有关制定、修改和废止规范性文件的决定和说明，规范性文件制定背景、必要性、主要内容、法规政策依据等。
实践中，先备案、后审查的工作性质，决定了审查意见的滞后性，必然影响到审查纠错的效果。针对制定机关容易漏报、补报等情形，我们有意识地加强沟通协调，做到“四个注意”:一是注意加强与市人大常委会的联系，争取指导和支持。二是注意加强与人大常委会各工作机构和专家咨询队伍的协调配合，充分发挥专业优势，共同做好审查工作。三是注意加强与制定机关的沟通协调，督促制定机关认真把关，提高规范性文件的质量，及时了解规范性文件报备动态，及时反馈审查意见建议。四是注意加强与相关部门的沟通联动，探索建立衔接联动机制，对应当由其他机关处理的审查要求或者审查建议，及时移送，推动解决跨部门协作问题。
工作之惑：地方人大常委会规范性文件备案审查的问题分析
（一）如何落实党中央“把所有规范性文件纳入备案审查范围”要求？
规范性文件的备案审查，是规范性文件的备案与审查相结合形成的法律制度，涵盖规范性文件的备案和审查这两大核心要素。然而在地方实践中，制定机关往往由于认知不足或存在工作顾虑，缺乏主动报送备案的积极性，制约着审查工作的全面开展。目前，我们主要采用被动审查与主动审查相结合的方式，努力实现审查工作的全覆盖。
（二）如何准确界定审查标准？
就审查标准而言，“合法性原则”法律规定比较明确，实践中相对容易把握，而法律法规没有对“合理性原则”进行明确规定，难以把握具体尺度。实践中，有的规范性文件内容合法、程序合法，但是存在明显的不恰当、不公平、不合理，有的甚至脱离实际，如果审查不好，会对公共利益造成潜在或现实的损害。2024年，我们共接收备案规范性文件55件，均未发现违法情形，反馈的4条审查意见多是从“合理性”角度出发，为完善部分条款或进行风险提示，作为部门完善规范性文件或今后工作的建议。
发展之策：加强地方人大常委会规范性文件备案审查工作的建议
（一）持续优化规范性文件备案审查工作体制机制
围绕“有件必备、有备必审、有错必纠”目标，完善报送备案制度，通过沟通协调、定期核查等方式，督促文件制定机关依法制定、及时报备规范性文件，确保“有件必备”。完善审查制度，通过调查研究、听取意见、论证听证、集体会商等方式，确保“有备必审”；完善督促纠正机制，加大沟通协调力度，推动制定机关及时纠正存在问题，对限期不纠正的依法予以撤销，确保“有错必纠”。
（二）全力推进规范性文件备案审查能力建设
强化备案审查工作队伍专业化建设，系统开展法律法规和地方经济社会发展政策培训，提升队伍业务素养，主动适应规范性文件备案审查工作新要求。有序扩大公民参与，积极探索主动审查工作的公开化、透明化，将人民群众监督与人大法律监督有机结合，形成全社会共同监督的良好氛围。
