2007年9月24日在四川省第十届人民代表大会常务委员会第三十次会议上
四川省高级人民法院院长　　李少平

主任、各位副主任、秘书长，各位委员：
　　现在，我向省人大常委会报告全省法院健全和完善内部监督制约机制的情况，请予审议。
　　一、全省法院健全和完善内部监督制约机制的情况
　　近年来，随着经济社会的快速发展，维护社会稳定和保护公民权益的司法需求空前高涨，这既使人民法院的地位和作用进一步显现，也给人民法院工作提出了更高的要求。面对新形势和新任务，省法院新一届领导班子认真贯彻党的十六大精神，坚持以科学发展观为指导，以健全法院内部监督制约机制为着力点，狠抓规范管理和责任落实，强化对审判活动和审判人员的监督，逐步形成了符合审判特点的内部监督体系，促进了审判质量与效率的提高，为充分发挥审判职能作用提供了有力的制度保障。
　　（一）全面加强审判监督
　　审判是法院的主要职能，审判监督是法院内部监督的主要方面。全省法院通过审判环节制衡、审判过程监管、审判质量监督和审级监督的有机结合，构建了对审判工作全方位的监督网络，实现了事前、事中、事后监督的衔接与互补。
　　1.实行审判环节的制衡。审判权过分集中，容易造成权力滥用。全省法院按照最高法院的要求，对机构设置和内部职能进行调整，将告诉申诉庭分设为立案庭和审判监督庭，新设执行庭（局），将案件的立案、审判、执行三个环节的工作分别由不同的职能部门承担，改变过去案件由一个部门一包到底的做法，从而形成了“立审分立、审执分立、审监分立”的新格局。在“三分立”的基础上，全省法院进一步规范审判各环节的分工，实行“三统一”，各类案件的立案工作统一由立案庭负责，诉讼费用的收取统一由财务部门负责，案件的执行统一由执行庭负责。“三分立”和“三统一”的有机结合，构建了“大立案，精审判，强监督，重执行”审判格局，基本形成职责明确、分工合理、运转高效的审判运行机制。为进一步推动审判权的分权制衡，不少法院还对审前程序与审理程序分离进行了积极探索。将排期开庭、证据交换、庭前调查、庭前调解、查封扣押、评估鉴定、文书送达等审判准备工作和审判辅助工作与审判法官的职能分离，分别交由立案庭、法官助理和技术室等负责，从而形成了庭外接触当事人的工作人员无权裁判案件，有权裁判案件的法官庭外不接触当事人，在审判法官与当事人及其代理人之间构筑起必要的隔离带。
　　2.加强对审判过程的监督。为及时掌握案件审判进程情况，全省法院建立了案件流程管理制度。落实专门机构（立案庭或审判管理办公室），根据审判工作的特点，对案件的立案、分案、送达、排期、开庭、宣判、结案、执行、质评、归档等各个审判节点进行程序控制，设置各节点完成时限，定期检查督促。成都、泸州、绵阳、南充、眉山等地法院依托计算机局域网，编制专门的案件流程管理信息系统，对审判各环节进行自动跟踪和信息提示。未实现办公自动化的法院，均采取卡片式审判流程管理，每案一卡，记载各办案环节的责任人员及相关时限，卡片随案件移转，全程跟踪记录。在全面实施案件流程管理的基础上，进一步强化院、庭长对案件的管理职责，对分案、投诉处理、文书签发等环节严格把关，发现问题及时纠正。同时，全省法院自去年以来全面推行大要案件集中管理和院、庭长办案制度，对一些重大疑难案件和社会影响大的案件，由院、庭长担任审判长主审，并落实专门人员对大要案件进行跟踪督办和信息通报，确保了重大案件的及时处理。2003年以来，全省三级法院院、庭长办案297702件，占结案总数的30％。案件流程专门管理和院、庭长职能管理的有机结合，全面加强了对审判过程的事中监督，有效防止和减少了办案过程中的程序差错等问题。
　　3.严格审限管理。为提高司法效率，全省法院全面加强审限管理。2003年下半年，全省三级法院开展了“清理超审限、超期羁押”的集中专项活动。通过落实领导责任，采取“四定”（定人员、定职责、定措施、定结案时间）措施，清理出超审限案件10324件，在规定期限内全部办理完毕。在专项活动以后，省法院制定下发了《关于民事行政案件严格执行审理期限的规定（试行）》和《关于刑事案件严格执行审理期限制度的若干意见》，对审限的管理、执行、延长审限的审批、违反审限的责任等都作了明确规定。成都、泸州、眉山、南充等中级法院在案件流程管理信息系统上设置各节点的时限，时限临近系统自动警示提醒，专人负责催办督办。各级法院还将是否超审限作为审判质量考评的重要内容，严格考核，奖惩逗硬。近几年来，全省法院因超审限追究责任人员100余人。为防止变相超审限，严格延长审限审批程序，将因特殊情况延长审限的案件比例严格控制在10％以内。通过集中整治和强化制度管理，全省法院超审限案件数量大大下降，审判拖沓问题基本解决。全省民事、行政案件超审限从2004年的660件下降为今年上半年的36件，刑事案件从2004年的42件下降为6件，无超期羁押现象。
　　4.实行审判质量监督。审判质量是法院工作的生命线，审判质量监督也是法院内部监督机制的关键。全省法院采取多种措施，加强对审判质量的监督。一是开展庭审考评。2004年以来，全省法院全面开展庭审考评工作。组织专门人员对法官开庭审案情况进行考评，内容涉及法官言行、司法礼仪、庭审掌控能力等方面。2005年以来，全省法院将庭审考评与邀请人大代表视察庭审工作有机结合，认真听取代表意见，主动接受人大监督。全省法院已邀请各级人大代表3204人（次）视察庭审工作。通过开展庭审考评，庭审规程进一步完善，庭审质量大大提高，程序公正得到了较好体现。二是全面开展案件质量评查。2003年5月，省法院制定了《审判质量监督与评查规定（试行）》及《实施细则》，率先在全省法院实行案件质量评查制度。2004年6月，省法院又制定下发了《关于全省法院审判质量评查规定（试行）》，专门召开电视电话会议，推动案件质量评查制度在全省法院的建立。全省三级法院明确专门机构，组织专门人员，实行普遍查与重点查相结合的办法，实施案件质量评查。案件评查的重点为改判和发回重审的案件以及社会关注的热点案件。到目前为止，全省法院案件评查率达90％以上，共评查出质量差错案件1000余件，通报和处理责任人员300余人。案件质量评查制度的实施，强化了审判责任，完善了审判差错责任追究制度，促进了案件质量的提高。三是实行裁判文书评查。全省三级法院确定专门部门对每件案件的法律文书进行全面评查，评查内容包括文书格式、文字错漏、裁判说理等方面。省法院自2003年以来，每月对各审判庭结案的裁判文书进行全面评查，评查结果向全院通报，并纳入部门和个人岗位目标考评范围。自裁判文书评查以来，省法院裁判文书制作质量大幅提高，裁判文书优秀率由评查初期的40％上升到目前的95％。
　　5.强化审级监督。上级法院对下级法院审判工作进行监督，既是履行法定职责，也是法院内部监督机制的重要方面。近年来，省法院和各中级法院认真履行职责，有效发挥上诉审的监督作用，对下级法院认定事实有误，适用法律不当的案件，依法予以改判和发回重审。2004年至2006年，全省法院审结二审上诉案件53408件、再审案件7961件，依法改判12249件（占19％），发回重审4516件（占7％）。省法院认真总结审判经验，查找审判中的问题和不足，建立审级监督信息反馈制度，对改判和发回重审案件的情况定期进行分析通报。在此基础上，通过制定规范性文件和召开业务指导座谈会等对审判工作进行指导。2003年以来，省法院共制定下发有关审判工作的规范性文件120余件。省法院从2004年起还建立案例指导制度，每季度发布一批在适用法律上有典型意义的案例，对全省法院办案进行指导，统一裁判尺度，规范法官自由裁量权。截至目前，省法院已发布各类典型案例58件。
　　（二）大力加强执行监督
　　执行工作事关当事人合法权益的实现，倍受关注。执行工作也是法院工作中相对较新的领域，法律规范相对薄弱，出问题也相对较多。针对这一特点，全省法院将加强执行监督作为内部监督制约机制的重点，通过执行公开、执行行为规范、执行裁判监督、执行督查督办等，着力构建与执行工作相适应的监督制约机制。
　　1.全面推行执行公开。全省法院全面推行执行“阳光工程”，尽可能将全部执行活动和所有执行情况向社会公开。公开执行案件流程情况，公开查封扣押、评估拍卖、财产分配等重大事项的过程和结果，公开执行法律文书，公开被执行人员名单，公开执行听证程序。雅安中院推行执行程序的“十一个公开”，执行工作出现了“执行不规范的行为少了，反映问题和意见少了，执结案件的数量增多了，人民群众的理解和赞扬多了”的良好局面。
　　2.进一步规范执行行为。针对执行中反映的热点问题，全省法院着眼于标本兼治，坚持用制度规范执行。在开展“规范司法行为，促进司法公正”专项活动中将执行工作作为重点。省法院相继出台了《进一步严格规范执行秩序的规定》、《执行中查封、扣押、冻结财产的规定》、《执行案件逾期易人规定》、《关于生效法律文书执行前财产保全的意见》等一系列管理制度。规范查封、扣押、冻结等执行措施，凡采取上述措施必须经主管院长批准或审判委员会讨论后方能实施；规范评估、拍卖，对外委托统一归口技术室管理，中介机构的确定实行抽签、摇珠等方式，纪检监察部门全程跟踪监督；规范执行听证程序，凡涉及案外人异议、执行程序中止、终结、执行财产分配等重大事项，必须公开听证；规范执行款物管理，设立案款专用账户，严格财务管理手续。
　　3.加强执行裁判监督。针对执行工作“单兵作战”缺少有效监督的弊端，我省不少法院进行了执行实施权与执行裁决权分离的探索，在执行机构内部另行组织合议庭，对需要裁决的执行事项进行审查处理，规范执行内部监督秩序，预防和减少问题的发生。成都中院、德阳中院、荥经县法院、成都市金牛区法院还单独建立了执行裁判监督庭、执行裁判组，将执行裁决事项归口管理，与执行实施权分离。我省法院构建执裁分离机制的做法，受到最高法院的充分肯定，目前已在全国法院推广此项制度。
　　4.加大执行督办力度。针对部分案件执行不力、少数地方执行秩序不好等问题，省法院和各中级法院加大了执行督办力度。通过提级执行、指定执行、交叉执行和集中执行，一定程度解决了执行中存在的条块分割问题，有利于克服地方和部门保护对执行的影响。2003年以来，全省法院共提级执行1044件，指令执行6130件，省法院督办执行797件，使一些长期未能执结的案件得到了较好的执行。省法院正在致力于构建全省执行机构统一管理、统一协调的执行管理机制，积极探索“管案、管事、管人”相结合的管理模式，理顺执行体制，整合执行力量，加大执行力度。
　　（三）有效加强队伍监管
　　司法公正，队伍为本。要想管住案，必先管住人。全省法院始终抓住队伍建设不放松，将队伍的约束管理作为内部监督机制的关键环节。通过落实队伍监管责任，规范干警业内外行为，大力开展反腐倡廉，积极探索管人与管案相结合的内部监督制约机制。
　　1.落实队伍监管责任。全省法院将队伍管理作为领导班子的第一责任，坚持长抓不懈。“一把手”与其他领导班子成员、分管领导与分管部门负责人、上级法院与下级法院，层层签订、年年签订《党风廉政建设责任书》，全面落实领导干部“一岗双责”。省法院制定下发了《全省法院系统领导干部引咎辞职办法（试行）》，规定辖区内发生干警重大违法违纪行为的，坚决追究有关领导干部的领导责任。省法院建立了巡视督导制度，定期派出巡视组，对全省法院抓队伍管理的情况巡视督导，明查暗访，发现问题及时督促整改。
　　2.强化对审执权力的监督。各级法院纪检监察部门实行关口前移，将纪律监督渗透到审判和执行中，强化对审判权和执行权运行重点部位和重点环节的监督，形成对审判工作的审判监督和对审判人员的纪律监督相互依托，互相促进。对违反审判纪律不宜继续从事案件审判的，纪检监察部门及时提出监察建议，更换承办人或合议庭。省法院制定了《关于执行〈人民法院审判人员违法审判责任追究实施办法〉实施细则（试行）》，细化了违法审判范围和追究程序，使审判管理、审判监督与纪检监察更好地结合互补。
　　3.约束干警业内外行为。全省法院严格执行三大诉讼法及相关司法解释，健全完善审判和执行工作操作规程，规范约束审判、执行行为。在此基础上，进一步建立、完善对干警业外活动的约束机制。严格执行《法官职业道德基本准则》、《法官行为规范》等，全面加强职业道德建设，培养自我约束的良好习惯。省法院先后制定了《关于规范法官在诉讼活动中与律师和当事人行为的规定》、《法官与当事人行为“八项纪律”》等，严禁干警与案件当事人及其代理律师进行案外的不正常交往。对法官离职、退休后两年内不得从事诉讼代理活动做出明确规定，制定法院领导干部配偶、子女从业行为规范