2007年3月27日在四川省第十届人民代表大会常务委员会第二十七次会议上
四川省交通厅厅长 吴果行
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
受省人民政府的委托，我就《四川省水上交通安全管理条例（草案）》起草工作报告如下：
一、立法的必要性和依据
水上交通安全直接关系到人民生命财产安全和我省改革发展、社会稳定的大局。长期以来，省委、省人大和省政府高度重视水上交通安全工作，始终把水上交通安全工作摆在重要位置。1994年我省制定了《四川省乡镇船舶和渡口安全管理办法》（省政府第43号令），并于1997年经省政府第103号令重新修改发布。该办法对促进我省水上交通安全管理，特别是乡镇船舶和渡口的安全管理发挥了积极作用。近几年来，省政府采取一系列重大措施，进一步加强了水上交通安全管理工作。经过各级政府和有关部门长期不懈的努力，全省水上交通安全事故频发的势头得到一定程度地遏制。但是，“合江6·22”、“蓬安9·27”和“岳池3·15”等群死群伤特大水上交通安全事故的发生，反映了我省水上交通安全在管理体制、管理手段和监督机制落后于水上交通发展和管理形势的需要，也暴露出水上交通安全管理工作基础薄弱、基层脆弱，以及安全管理制度不完备、制度执行和落实不力等薄弱环节。此外，《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国内河交通安全管理条例》出台后，《四川省乡镇船舶和渡口安全管理办法》也需作相应调整。建立健全水上交通安全管理长效机制，必须遵循水上交通安全管理发展规律并依法管理。因此，为了进一步规范全省水上交通安全管理，维护水上交通秩序和公共安全，预防和消除安全事故和安全隐患，保障人民生命财产安全，促进水路交通事业又好又快地发展，实现我省国民经济与社会持续协调发展，制定《四川省水上交通安全管理条例》是十分必要的。
制定本条例的主要依据是《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国内河交通安全管理条例》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》等与水上交通安全管理工作密切相关的法律、行政法规。
二、草拟《四川省水上交通安全管理条例（草案）》的过程
为了做好《四川省水上交通安全管理条例（草案）》的立法工作，积极推动立法专项活动的有序开展，省交通厅在总结2004年“蓬安9·27”特别重大水上交通事故的基础上，于2004年11月成立了《四川省水上交通安全管理条例》立法领导小组，并在全省范围内组织了25名长期具体从事水上交通安全管理的人员，参与了《四川省水上交通安全管理条例（草稿）》调研、起草工作。条例成稿后，省交通厅在全省交通系统内反复征求意见，同时广泛征求了社会各方的意见。根据各地对草稿的反馈意见，省交通厅又先后组织人员到省外和基层调研，并对《四川省水上交通安全管理条例（代拟稿初稿）》的结构、体例和主要内容进行了反复讨论、研究、修改。截至2006年4月，经十一易其稿，《四川省水上交通安全管理条例（草案代拟稿）》起草工作完成，并于2006年5月8日上报省人民政府审定。
受省政府委托，省政府法制办对《四川省水上交通安全管理条例（草案代拟稿）》进行了认真审查。在审查过程中，省政府法制办广泛征求省发展改革、水利、农业、建设、旅游、体育、编办等省级有关部门和各市、州政府的意见和建议，深入到广安、南充、乐山及其有关县、乡镇进行实地调研，协调省级有关部门的不同意见并达成共识，反复修改后形成了《四川省水上交通安全管理条例（草案送审稿）》。经2006年10月26日省人民政府第102次常务会议审查同意，于2007年1月15日形成目前的《四川省水上交通安全管理条例（草案）》。
三、草拟《四川省水上交通安全管理条例（草案）》的指导思想和原则
制定《四川省水上交通安全管理条例（草案）》的指导思想和原则是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想，以及建设法治政府和建立责任政府的理念为指导，以建立健全交通法律、法规体系框架，构建水上交通“大安全”保障、管理体系，确保人民生命财产安全，使广大人民群众有一个安定、祥和的工作、生活环境为目标。以《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国内河交通安全管理条例》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》和国家有关水上交通管理、安全管理的法律、行政法规为依据，坚持“安全第一，预防为主，综合治理”的安全工作方针，坚持以先进的生产工具和科学、严格的管理为发展方向，紧密结合四川水上交通安全管理，特别是近20年来对乡镇船舶安全管理的实际，为适应社会经济发展需求，促进水上交通持续健康发展而拟订《四川省水上交通安全管理条例（草案代拟稿）》。
四、《四川省水上交通安全管理条例（草案）》拟解决的主要问题
（一）关于水上交通安全管理体制问题。
自上世纪80年代以来：我省积极探索加强乡镇船舶安全管理的有效途径，先后制定了一系列政府规章和规范性文件，对促进和规范乡镇船舶发展，稳定水上交通安全形势发挥了积极作用。但由于管理体制和其它客观原因，乡镇船舶安全管理责任制度没有得到有效的细化、量化，管理控制仍然乏力，政府对乡镇船舶管理责任制度难以得到有效的贯彻和落实。水上交通安全管理的系统性和水上交通事故的社会危害性、灾难性，决定了水上交通安全管理工作的社会性、公益性。为此，将水上交通安全管理的责任，而不仅仅是乡镇船舶安全管理责任落实到各级人民政府职责之中，是符合水上交通安全管理发展要求的。各级政府应当整合安全管理资源，形成合力，切实加强和改进对水上交通安全管理工作的领导，建立健全水上交通安全行政管理和行政监督管理的体制模式。
（二）明确各级政府对水上交通安全管理工作的组织领导和督促检查职责。
水上交通安全管理涉及面广，具有社会性、地方性、专业性和系统性强的特点，法律关系相对复杂。《四川省水上交通安全管理条例》作为《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国内河交通安全管理条例》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》和国家有关水上交通管理、安全管理的法律、行政法规在我省的综合性的具体实施办法，理顺和明确水上交通安全责任主体是十分必要的。
根据国家的有关职责规定，结合国家和省有关安全管理责任等具体规定，《四川省水上交通安全管理条例（草案）》作出了县级以上人民政府应当加强对水上交通安全工作的领导，制定和完善水上交通安全管理制度和工作规划、计划；建立健全政府、部门安全管理责任制度和工作目标责任制度等有关规范政府和相关部门行使对水上交通安全管理的职责规定。
（三）建立水上交通安全管理目标责任制度和安全管理责任追究制度。
实行安全事故责任追究制度：是国家安全管理的基本制度之一。“管生产必须管安全”是实施国家“安全第一，预防为主，综合治理”方针的有效措施。鉴于水上交通安全管理是开放、发展的系统工程，《四川省水上交通安全管理条例（草案）》作出了水上交通安全管理实行安全管理工作目标责任制度和安全管理责任追究制度的原则性规定，以及每年度的具体工作目标由县级以上交通行政主管部门结合管理、工作实际拟定，并由县级以上人民政府批准的具体规定，为持续推进和创新水上交通安全管理的形式和内容提供了法律保障。
（四）关于建立健全预防预控机制问题。
坚持“安全第一，预防为主，综合治理”方针，必须建立健全安全预防预控机制。在水上交通安全管理的方式、方法的基础理论方面，将安全管理和安全管理控制有机地结合，确立了以“人、船舶、环境”三大基本要素，并采取设定安全准入、保持制度，加大行政执法力度等一系列更加缜密、更加严格的管理和措施，促使安全生产管理的方式、方法、重点由一般性、常规性、事务性的管理向要素管理、控制管理转变。对此，《四川省水上交通安全管理条例（草案）》依照水上交通安全管理特点和领域，分别对船员管理、船舶登记管理、船舶使用管理、通航环境管理等具体的原则、内容、程序等作出了相应规定，为水上交通安全管理提供了具体的行为模式和管理规范。
五、《四川省水上交通安全管理条例（草案）》几个主要问题的说明
（一）关于水上交通安全管理体制。为进一步整合行政资源，形成合力，建立健全水上交通安全管理工作综合治理的长效机制，落实水上交通安全管理责任、监督责任和生产经营单位的主体责任，《四川省水上交通安全管理条例（草案）》第一章、第二章分别明确了各级政府〔含乡（镇）人民政府、街道办事处〕，交通部门、水利、安监等部门的安全管理职责和监督管理职责。
考虑到水上交通安全监管工作点多面广，特别是自用船舶管理和非通航水域水上交通安全监督管理工作难度更大。除进一步强化基层航务海事管理机构监管职权外，还必须发挥乡（镇）人民政府、街道办事处管理资源和就近就地的优势，有利于及时和有效地制止、纠正水上交通违法行为，预防和减少水上交通安全事故发生。为此，《四川省水上交通安全管理条例（草案）》对乡（镇）人民政府主要的水上交通安全管理职责予以了明确，同时规定乡（镇）人民政府“可接受县级航务海事管理机构委托实施行政处罚。”
（二）关于船舶设计、修造的许可管理。鉴于国家将船舶工业划归国防科工委归口管理和我省仍然归口交通管理的实际，以及国务院目前正在进行船舶设计、修造的相关立法工作，为加强船舶设计修造业管理，保证船舶质量，保障人民生命财产安全，对船舶设计、修造实施许可管理是大势所趋。为与相关立法工作相衔接，《四川省水上交通安全管理条例（草案）》保留了交通管理部门现行的有关船舶设计、修造许可管理的内容。
（三）关于水情信息传递和通报制度。目前因引水、调水造成水上安全事故屡见不鲜，水电站、水库管理单位或者其他引水、调水人未履行调水安全告知义务，导致船舶设施损毁、人员伤亡的事例时有发生。因此，建立水情信息传递和通报制度很有必要，同时为切实保障人民生命财产安全，坚持以人为本，根据民法的基本原则，《四川省水上交通安全管理条例（草案）》规定了水电站、水库管理单位或者其他引水、调水人未履行调水安全告知义务的赔偿或补偿责任。
（四）关于渔业船舶管理。鉴于《四川省水上交通安全管理条例》条例出台后，《四川省乡镇船舶和渡口安全管理办法》拟予废止。因此在《四川省水上交通安全管理条例（草案）》的相关条文中充实了渔业船舶安全管理的内容。
以上说明连同草案，请一并审议。
二○○七年二月二十七日