2009年11月24日在四川省笫十一届人民代表大会常务委员会第十二次会议上
四川省人民政府副省长 黄彦蓉
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我代表省人民政府，向四川省第十一届人民代表大会常务委员会第十二次会议就《四川省风景名胜区条例（修订草案）》（以下简称《修订草案》）作如下说明，请予审议。
四川素以山川秀美闻名，截至2008年底，全省已拥有国家级风景名胜区15处（含世界遗产4处），省级风景名胜区75处、市、州、县级风景名胜区40余处，风景名胜区总面积达到了约5.14万平方公里，占全省国土面积的1.06％，不仅数量居全国之冠，而且类型多样、景观独特，日益发挥出明显的生态、经济和社会效益，成为国内外游客来川旅游最主要的目的地。
风景名胜区是人民政府审定命名的风景名胜资源集中的地域，是旅游事业发展的重要载体。风景名胜资源是国家珍贵的自然和文化遗产，是不可再生的重要资源。为更好地保护好这些风景名胜，促进风景名胜区的设立、规划、保护、利用和管理向法制化、规范化、科学化方向发展，1985年6月，国务院颁布《风景名胜区管理暂行条例》之后，省八届人大常委会结合我省的实际，于1994年5月颁布了我省现行的《四川省风景名胜区管理条例》。该条例为我省风景名胜区的管理提供了重要的法律依据，对指导和保障我省风景名胜区的健康发展起到了重要作用。近年来，在省委、省政府的领导下，我省风景名胜区事业快速发展，全省风景名胜资源的保护、开发、建设和管理取得了明显成效。
一、关于修订《四川省风景名胜区管理条例》的必要性
2006年9月6日，国务院审议通过了《风景名胜区条例》，同年12月1日正式施行，同时明确国务院1985年6月7日颁布的《暂行条例》废止。我省现行的《四川省风景名胜区管理条例》中的许多规定是依据《暂行条例》制定的，在管理理念、风景名胜区规划的编制和修改、保护措施等诸多方面与现行的上位法不一致，导致现行条例的部分内容难以适应风景名胜资源管理、利用和保护的需要。
在我省风景名胜区管理工作的实践中出现了一些亟待解决的问题，比如：
1、在保护和管理风景名胜资源方面政出多门，各行其是，从局部利益和部门利益出发，造成资源破坏、管理混乱。风景名胜区工作没有纳入地方人民政府的经济社会发展计划，“管生不管养”的现象比较普遍，部分风景名胜区因基础设施薄弱，导致追逐短期利益招商引资整体打包开发建设；
2、部分地方受经济利益驱动，无视风景名胜资源的国有、公益性质，出现了变相整体出让、转让风景名胜资源、或违反规划对风景名胜资源进行无序开发的现象，使部分风景名胜区出现了人工化、城市化趋向，降低了风景名胜区的特色和应有的价值。因风景名胜区的设立审批权在人民政府，一些单位、企业规避风景名胜资源这一法定概念，采用其他变相方式脱离人民政府的统一管理；
3、部分地方代表政府行使管理的风景名胜区管理机构设置不到位，部分风景名胜区管理机构存在着地位不明、职责不清、政企不分的现象，出现了企业、私人长期无偿占有、使用和经营国家风景名胜资源的不合法现象。有的风景名胜区管理机构由招商企业充任，随意行使规划建设管理职能，难以有效地履行政府对风景名胜区保护与合理利用的法定职责；
4、对风景名胜资源保护和管理工作十分有效的“公平竞争机制”与“资源有偿使用费”问题，长期在法律法规的实施层面上得不到解决，风景名胜区保护与利用工作难以规范协调；
5、部分地方无序开发、乱占滥建、开山取石等破坏风景名胜区资源与环境的行为，由于缺乏相应的法律规定，或由于原条例的相应处罚规定比较原则，难以开展执法管理工作，不利于风景名胜区内保护与合理利用。
6、近年在风景名胜区工作领域中出现的一些科学方法，如开展地区风景名胜资源普查、编制并实施区域风景名胜体系规划，以及在风景名胜区内实施建筑空间管制的方法等，目前尚未予以立法规定。
为更好贯彻执行国务院《风景名胜区条例》，进一步落实“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”的原则，针对我省当前风景名胜区在规划、保护、利用和管理中出现的新问题，也需要通过《条例》的修订予以规范，根据有关法律法规，尽快制订符合我省风景名胜区实际的地方性法规十分必要和非常紧迫。
二、起草过程
按照省人大和省政府的立法计划，省建设厅起草了《四川省风景名胜区条例（送审稿）》。送审稿按照立法程序报请省政府转至省政府法制办后，省政府法制办随即组织开展了以下工作：一是召开了有省政府法律顾问、立法评审委员、风景园林专家参加的专家论证会；二是两次召开了有省国土资源厅、省建设厅、省环保局、省林业厅、省水利厅、省文化厅、省旅游局、省民宗委、省物价局等13个部门参加的部门论证会；三是修改后书面征求了60个市、州、县（自治县）和上述13个部门的意见；四是通过省政府法制网公开征求了广大人民群众的意见。在此基础上，对文稿进行反复修改，数易其稿，形成《四川省风景名胜区条例（修订草案）》。修订草案已经2009年8月19日省人民政府第39次常务会议审议通过，共8章47条。
三、需要说明的问题
关于条例名称将《四川省风景名胜区管理条例》更改为《四川省风景名胜区条例》，国务院颁布的行政法规《风景名胜区条例》，名称已未使用“管理条例”，而用“条例”规范，主要是立法中涉及大量的有关行政相对人权益保护以及权力和义务方面的规定，已不完全属于“行政管理”的范畴。因此，这次修订依上位法在名称中删去了“管理”一词。
国务院《风景名胜区条例》对风景名胜区提出了“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”新的法律要求，大大强化了对风景名胜区规划、保护、利用和管理的要求，国务院条例赋予了风景名胜区管理机构行使行政处罚权，对风景名胜区的设立、规划、保护和管理的各个环节提出了更为严格的规定，包括进一步明确管理机构的职责，强化风景名胜区的保护，加大违法违规行为的处罚力度等。此次我省地方条例的修订，主要对风景名胜区规划、门票、资源有偿使用费、游览交通接待服务项目的公开公平竞争等内容条款依照上位法作出了规定。
为使我省风景名胜资源保护、合理利用形成“景区政府行使管理，项目企业特许经营”的合法体制，消除一些地方在风景名胜区合理利用认识上的误区，彻底解决一些企业、经营组织承包开发风景名胜区的不合法现状，以期通过此次立法修订，从法律上规范风景名胜区的相关行为，保证我省风景名胜区的可持续发展，为加快我省经济发展特别是风景名胜资源集中的少数民族地区的经济发展做出贡献，使我省风景名胜区管理发挥明显的生态、经济和社会效益。
条例修订草案和以上说明，请一并审议。