成都市人民代表大会常务委员会
四川省人民代表大会常务委员会：
《成都市客运出租汽车管理条例》已于2011年10月27日由成都市第十五届人民代表大会常务委员会第二十七次会议修订通过。现就有关情况作如下说明：
一、修订《条例》的必要性
客运出租汽车行业是重要的服务窗口行业，在促进城乡经济发展、方便群众出行、扩大社会就业、树立城市形象等方面，具有重要的作用。为了加强对该行业的管理，1997年11月市十二届人大常委会第二十八次会议通过了《成都市客运出租汽车管理条例》(以下简称“《条例》”)，并于1998年4月经省九届人大常委会第二次会议批准后，生效施行至今。2001年12月市十三届人大常委会第二十五次会议对《条例》作了修正，并于2002年3月获得省九届人大常委会第二十八次会议批准。该《条例》实施13年来，对于规范客运出租汽车营运行为，提高服务质量，切实保障乘客、驾驶员和经营者的合法权益，曾发挥了重要作用。但是，随着经济社会的发展和国家法制建设进程的推进，《条例》的部分内容与其后颁布的相关法律、行政法规不相适应，急需修改以维护国家法制统一；同时，近年来我市客运出租汽车行业在发展过程中，也出现了企业经营管理薄弱、驾驶员权益保障不够、服务质量仍需提高等亟待解决的问题，急需对《条例》进行补充完善，以满足当前我市客运出租汽车行业管理工作的需要。因此，在全面总结实践经验的基础上，对《条例》进行全面修订，是十分必要的。
二、《条例》的修订经过
2006年市交委组成伊始，就着手《条例》修改方案的研究、论证、起草工作，在会同市公安局、市政府法制办总结客运出租汽车管理工作经验的基础上，通过深入开展调查研究、广泛征求社会各界意见，历经4年多时间，完成了《条例(修订草案代拟稿)》的起草、论证和协调工作。2010年12月9日，市政府第78次常务会议讨论通过《条例(修订草案代拟稿)》，形成《条例(修订草案)》提请市人大常委会审议。
2010年12月底，市十五届人大常委会第二十一次会议对市政府提请审议的《条例(修订草案)》进行了初次审议。会后，市人大财经委根据常委会组成人员的一审意见，会同市人大常委会法工委、市政府法制办和市交委召开座谈会，听取了市级相关部门和客运出租汽车经营者、驾驶员、消费者代表以及部分市人大代表的意见。同时，组成调研组赴宁波、杭州、合肥等地，学习考察了兄弟城市在客运出租汽车管理方面的成功做法和先进经验。在此基础上，财经委于2011年6月8日召开全体会议，对《条例(修订草案)》进行了审议，形成了《条例(修订草案二次审议稿)》。
2011年6月23日，市十五届人大常委会第二十四次会议对《条例(修订草案)》进行了第二次审议。常委会组成人员提出了一些意见、建议。会后，市人大法制委分别书面征求了市法院、各区(市)县人大常委会、市级有关部门、部分常委会立法咨询专家、顾问以及省人大财经委的意见；在本市媒体和人大网站上公开征集了广大市民的修改建议；组织赴双流、金堂县听取了当地出租汽车经营企业、驾驶员和基层执法人员的意见；并会同市交委对各方提出的意见、建议进行了认真梳理、逐条研究，形成统一认识。在此基础上，法制委于10月24日召开全体会议，根据常委会组成人员的二审意见和其他方面的修改建议，对《条例(修订草案)》进行了统一审议，形成了《统一审议结果报告》和《条例(修订草案修改稿)》。
10月27日，市十五届人大常委会第二十七次会议对《条例(修订草案)》进行了第三次审议。常委会组成人员普遍认为，《条例(修订草案)》经过常委会会议的三次审议和修改，已经基本成熟，能够适应我市客运出租汽车管理工作的需要，一致同意交付当次常委会会议表决。当天下午，法制委再次召开全体会议，根据常委会组成人员的三审意见，对《条例(修订草案修改稿)》作了个别文字修改，形成《条例(修订草案表决稿)》。最后，经10月27日下午召开的市十五届人大常委会第二十七次会议第二次全体会议表决通过，形成现报请批准的《成都市客运出租汽车管理条例》。
三、《条例》的主要修订依据
1、《中华人民共和国行政许可法》；
2、《中华人民共和国行政强制法》；
3、《中华人民共和国道路交通安全法》；
4、《中华人民共和国治安管理处罚法》；
5、国务院《无照经营查处取缔办法》(国务院令第370号)；
6、国务院《对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)第112项规定；
7、国务院办公厅《关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》(国办发〔2004〕81号)；
8、建设部《关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定》第十五项规定。
四、主要修订内容
(一)关于体例。
《条例》规范内容从法律性质上划分，主要调整两种关系，一是出租汽车行业与行政机关之间的行政管理法律关系；二是该行业与乘客之间的民事合同法律关系。其中，前者又可进一步划分为该行业与交通行政主管部门之间的客运管理行政法律关系，和与公安机关之间的治安管理行政法律关系。因此，本次修订按照这一思路对法规体例作了调整，将《条例》重新划分为总则、经营管理、客运服务、治安管理、法律责任和附则六章。考虑到经营管理一章内容较多，进一步细分为一般规定、特许经营权、经营者、车辆和驾驶员共四节表述。与上述章节设置相对应，根据《条例》具体条款规范内容的属性，对条文顺序作了相应调整。
(二)关于总则。
1、基本定义。根据中华人民共和国国家标准GB／T22485—2008《出租汽车服务》，将出租汽车的定义修改为“依法取得营运资格，按照乘客意愿提供客运服务并按行驶里程、时间计费的小型客运汽车”。(新《条例》第三条)
2、行业发展方向。针对我市客运出租汽车行业长期存在的多、小、散、弱痼疾，为促使经营规范且有一定经济实力的企业通过市场运作、兼并重组等方式整合，进而引导企业向规模化、品牌化方向发展，新《条例》明确了“公司化经营、员工制管理，集约化、品牌化发展”为我市客运出租汽车行业发展的基本方向。(新《条例》第四条)
3、主管部门。我市客运出租汽车一直实行双层监管机制，市级部门统一负责中心城区和双流国际机场、机场路范围内的客运出租汽车管理工作；郊区(市)县交通运输行政主管部门负责辖区客运出租汽车的管理工作。2006年我市行政管理体制改革完成后，市公用事业管理局撤销，其所属的客运出租汽车管理机构以及所承担的中心城区客运出租汽车管理职责，并入新组建的市交通运输委员会。因此，本次修订将我市客运出租汽车行业管理部门确定为市交通行政主管部门。(新《条例》第五条)
(三)关于特许经营制度。
原《条例》仅规定“本市对客运出租汽车经营权实行有偿使用，其具体管理办法由市人民政府制定。”从实践情况看，经营权有偿出让不规范、出让金额过高是增加出租汽车企业和司机负担的重要因素。为此，国务院要求各地“要按照公开透明、公正有序、公平负担的原则，逐步推广采用以服务质量为主要竞标条件的经营权招投标方式，建立科学合理的出租汽车经营权配置机制，防止单纯追求提高经营权收益的行为”。根据国办发〔2004〕81号文件精神，本次修订增设“特许经营权”一节，从经营权期限、出让程序、新增出让方式、经营权流转、特许经营合同、经营权的收回、合同解除、撤销、经营权届满处理、合同终止等方面对特许经营权制度作了系统规定。主要包括：
1、期限。考虑到因历史原因以及中心城区和郊区(市)县实际情况差别，新《条例》规定了“本市客运出租汽车特许经营权期限最长不超过八年”，具体年限由区(市)县在各自的出让方案中规定，全市不作统一要求。(新《条例》第十一条)
2、出让。为了促进我市客运出租汽车行业集约化、规模化发展，提高服务质量，新《条例》规定：“新增客运出租汽车特许经营权出让应当按照公开、公平、公正的原则，以服务质量和有利规模化经营管理为主要竞标条件的招投标等方式授予中标人。在特许经营期限内，经营者每年质量信誉考核为合格且经营规模达到交通运输行政主管部门规定标准的，交通运输行政主管部门可以再次将特许经营权授予该经营者”规定。(新《条例》第十三、十九条)
3、流转。实践中，经营权流转主要有转让、出租、抵押、质押等方式。考虑到今后特许经营权的授予与取得，主要以服务质量和利于规模化经营为竞标条件。为公平起见，避免对未中标的经营者造成不公，原则上不允许经营权流转。但为了推进原有个体经营者的公司化整合进程，新《条例》允许经营权转让，但受让人应当具备法定条件，且转让行为应获得行业主管部门的同意。其次，出租经营权属转移经营风险性质、且容易导致变相转让，与国务院精神相悖，新《条例》禁止出租。第三，考虑到经营权转让有限制条件，加之难以准确估值、不易实现抵押担保目的，不利于保护抵押权人的合法权益；依据《物权法》及相关法律、行政法规，经营权不属于允许出质的财产权利范畴。因此，为了维护社会交易安全，新《条例》禁止将其作为抵押、质押财产，并规定经营者违反规定的，特许经营权将被收回。(新《条例》第十四、十六、二十六条)
(四)关于经营者。
1、经营许可。国务院《对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)第112项规定了客运出租汽车经营者的条件。新《条例》在国务院规定的基础上，结合我市实际对许可条件、许可程序作了进一步细化。此外，为了提高行政效能，减少非行政许可审批和登记数量，降低经营者负担，本次修订取消了原《条例》设定的经营者年度审验。(新《条例》第二十一至二十三条)
2、劳资关系。为规范和调节企业与驾驶员合理的利益分配，保障驾驶员合法权益，根据国办发〔2004〕81号、川办发〔2005〕4号文件精神，本次修订增加了经营者应当承担经营服务的主体责任和经营风险的规范内容，具体包括：一是应当与驾驶员订立、履行劳动合同，建立劳动关系；二是按月足额发放驾驶员工资，缴纳各项社会保险费，保证驾驶员收入和社会福利；三是应当建立驾驶员工资集体协商制度，依法通过集体协商确定驾驶员最低工资标准和工资增长幅度等事项；四是明确经营者不得采取出租或者擅自转让客运出租汽车特许经营权、车辆挂靠、一次性买断、分包或者转包营运车辆等方式向驾驶员转嫁经营责任和风险。五是企业要加强对驾驶员管理，建立对驾驶员服务质量、安全生产的考核制度，并将对驾驶员的考核情况向客运出租汽车管理机构备案。六是转变行业监管机制，落实企业的市场主体作用。明确企业应当为驾驶员的服务行为承担相应的法律责任，对因“拒载”等违规的驾驶员，除对当事人实施行政处罚外，还将追究企业的相关责任，将驾驶员服务行为纳入企业质量信誉考核，作为对企业评价和实施处罚的依据。(新《条例》第二十五、二十六、三十二、三十三条)
3、退出机制。出租汽车行业作为公共资源的特许经营行业，一方面应当建立公平的准入机制，另一方面为保证公共资源的有效利用、保障公共利益和公共安全，应当建立和完善必要的退出机制。为此，本次修订增加了经营者的退出机制。对有“使用技术条件不合格的车辆从事客运出租汽车营运的；伪造、变造客运出租汽车经营资格证明文件等资料从事客运出租汽车营运的；发生较大及以上交通安全责任事故且负同等以上责任的；连续两年质量信誉考核不合格的；出租或者擅自转让客运出租汽车特许经营权的；分包、转包营运车辆情形的；擅自停业、歇业，严重影响社会公共利益的；以车辆挂靠、一次性买断等方式牟取不当利益的；将车辆交给无服务资格证的驾驶员营运的；在经营期内安全生产状况等级评定不合格的；将客运出租汽车特许经营权作为担保财产的”等情形的经营者，新《条例》规定责令停业整顿，直至收回部分或全部客运出租汽车特许经营权的措施。(新《条例》第十六和二十六条)
(五)关于治安管理
为了加强客运出租汽车行业治安管理，保障驾驶员、乘客人身财产安全，维护社会稳定，本次修订增设“治安管理”一章，对客运出租汽车行业的治安考核、治安责任、车辆治安防范要求等问题作了规定，并规定了相应的处罚措施。(新《条例》第三十七至四十一条、第四十八条)
(六)关于法律责任
原《条例》第二十四至四十三条规定了法律责任。其中，第二十八条第二项和第三十六条是针对经营者违反年审规定所设置的处罚措施，新《条例》已取消了经营者年审制度，故应将其一并删去；第三十七条关于处罚实施主体的规定，与现行监管体制不相适应，亦应删去；第三十八、三十九和四十一条规定内容，上位法已有系统规定，近些年我市立法对此均不再重复，本次修订亦应删去。对处罚条款作删除、修改或者合并后，新《条例》法律责任一章从二十条减少至八条，主要包括以下几个方面：
1、责任衔接。原《条例》第三十条规定了乘客的民事责任，第四十条对治安管理责任和刑事责任作了衔接规定。首先，囿于立法权限，近些年来我市立法一般不规定民事责任的承担问题。其次，对于刑事责任，也仅作援引表述，起警示作用。第三，对于行政责任，则涉及到与其他法律、法规的衔接问题。原《条例》规定的部分违法行为，侵犯的是多重客体，在危害客运出租汽车行政管理秩序的同时，也违反了治安、道路交通安全、物价、城管等领域的法律、法规、规章。在此情况下，交通运输行政主管部门和其他相关行政机关都可以依据各自领域的法律、法规、规章，同时对其实施处罚。但为了保护当事人的合法权益，需要强调对于同一个行为，不能实施两次以上罚款的处罚。为避免出现重复罚款或者互相推诿，新《条例》在法律责任一章的首条统一对此予以明确。(新《条例》第四十二条)
2、非法营运。原《条例》第二十九条对于“非法营运”行为设置了“一万元以上三万元以下罚款，并没收其违法所得”的处罚措施。为了加大对这一行为的打击力度，新《条例》首先在处罚标准上，增加了三种加重情形，一是对于使用伪造、变造或者他人营运证件的，处以三万元以上五万元以下罚款；二是对于使用仿冒或者外地出租车在本市从事非法营运的，或者非法营运2次以上被“逮”的，或者聚众、暴力抗法的，处以五万元以上十万元以下罚款；三是对于组织仿冒或者外地出租车在本市非法营运的，处以十万元以上二十万元以下罚款。其次，对于使用仿冒或者外地出租车在本市非法营运的，增加了“没收非法财物”的处罚措施。第三，对于从事非法营运、情节严重的，强调公安机关要按照《治安管理处罚法》同时实施处罚。第四，考虑到实践中非法营运车辆往往占道经营，加强对客运业务有较大需求路段车辆的停放管理，对于打压非法营运行为的生存空间具有重大意义，新《条例》特别强调了公安交通管理部门的车辆停放监督管理职责。最后，对于从事非法营运或为其提供便利条件的驾驶员，新《条例》增加了终身不得从事我市出租汽车客运服务的规定。(新《条例》第二十九条第五项、第四十三条、第四十六条第五项)
3、行政强制。原《条例》第三十一和四十二条分别对行政强制措施和行政强制执行作了规定。考虑到客运出租汽车管理属于地方性事务，且该领域目前尚未制定法律、行政法规，按照《行政强制法》第九条和第十条的规定，地方性法规可以设定查封、扣押两种强制措施。因此，新《条例》保留了“扣押车辆、设备”这项行政强制措施。此外，按照《行政强制法》第十三条的规定，交通运输行政主管部门对于违反本条例规定的行为，没有行政强制执行权，当事人拒不履行处罚决定的，交通运输行政主管部门应当申请人民法院强制执行。因此，新《条例》删去了行政强制执行的相关规定。(新《条例》第四十九条)
以上说明妥否，请连同修订后的《成都市客运出租汽车管理条例》一并予以审议。
附件：成都市人民代表大会常务委员会关于《成都市客运出租汽车管理条例》修改意见的报告
