成都市人民代表大会常务委员会

 四川省人民代表大会常务委员会：
　　2012年6月29日，成都市第十五届人民代表大会常务委员会第三十三次会议完成了《成都市城市园林绿化条例》(以下简称“原《条例》”)的修订工作，表决通过了《成都市园林绿化条例》(以下简称“新《条例》”)。现就有关情况作如下说明：
　　一、修订原《条例》的必要性
　　原《条例》制定于1991年，1997年曾作过部分修改。原《条例》施行20年来，对于保护和改善城市生态环境，保障人民群众身体健康，曾发挥了重要的积极作用。截至2010年，我市主城区绿地率、绿化覆盖率分别达到36.11％、39.43％，人均公园绿地面积增加到13.21平方米，先后荣获国家园林城市、国家森林城市称号。但是，随着经济社会的发展和国家法制建设进程的不断推进，原《条例》中的部分内容与当前园林绿化管理工作实际不相符合。实践中，城市园林发展不够平衡，绿地布局不尽合理、局部热岛效应明显，毁损、占用绿地或者改变绿地用途等不良现象客观存在，均需强化立法予以解决。同时，随着《物权法》、《行政许可法》、《城乡规划法》和《四川省城乡环境综合治理条例》等法律、法规的颁布，原《条例》中的部分内容与这些上位法不相一致。因此，对其实施系统修订，对于促进我市园林绿化事业发展、改善人居环境，维护国家法制统一，均具有重要意义。
　　二、原《条例》的修订经过
　　2009年下半年，按照全国人大常委会法工委的要求与部署，市人大常委会法工委对我市2000年前制定且其后未作修改的22件法规，进行了系统清理。根据清理结果，主任会议决定将这部分法规分批、逐年列入立法计划予以修改或者废止。其中，该《条例》的修改列入了市人大常委会2011年度立法计划。
　　2011年4月，市人大常委会法工委会同市林业和园林管理局，开始着手原《条例》修改方案的研究、论证工作，在系统总结我市近十年来园林绿化管理工作实践，学习借鉴外地立法经验，广泛征求各方意见的基础上，历时半年，完成了《成都市园林绿化条例(修订草案)》的代拟起草工作。11月28日，市十五届人大常委会第三十五次主任会议讨论通过该《修订草案》，并决定将其提交常委会会议审议。
　　12月21日，市十五届人大常委会第二十八次会议对《修订草案》进行了初次审议。根据常委会会议的一审意见，市人大法制委会同农业委，书面征求了市法院、市级相关部门和各区(市)县人大常委会的意见，召开行业代表座谈会听取园林绿化设计、施工、监理从业人员以及监管部门的意见，组织市规划、建设、国土、城管、房管、民政、法制、林业和园林等部门负责人共同对《修订草案》进行了研究、协调，形成统一认识。2012年4月中旬，法制委就该《条例》的修订工作向省人大城环资委作了专题汇报，并听取了相关负责人的意见。在此基础上，法制委于4月23日召开全体会议，根据常委会会议的一审意见和其他方面的修改建议，对《修订草案》进行了统一审议，形成了《条例(修订草案修改稿)》和《统一审议结果报告》。
　　2012年4月26日，市十五届人大常委会第三十二次会议对《条例(修订草案修改稿)》进行了分组审议。根据常委会会议的二审意见，市人大法制委、农业委会同市林业和园林管理局，对《修订草案》作了逐条梳理、认真研究。6月25日，法制委召开全体会议，再次对《修订草案》进行了审议，形成了《条例(修订草案第二次修改稿)》。6月28日，市十五届人大常委会第三十三次会议对《修订草案》进行了第三次审议。最后，经当次会议第二次全体会议表决通过，形成现报请批准的《成都市园林绿化条例》。
　　三、主要修订依据
　　1、《中华人民共和国物权法》；
　　2、《中华人民共和国城乡规划法》；
　　3、《中华人民共和国行政许可法》；
　　4、国务院《城市绿化条例》；
　　5、《四川省城乡环境综合治理条例》；
　　6、《四川省城乡规划条例》；
　　7、《四川省城市园林绿化条例》。
　　四、需要说明的几个问题
　　(一)关于适用范围。
　　原《条例》的适用范围仅限于城镇。按照我市统筹城乡发展、推进城乡一体化的战略部署，新《条例》将适用范围拓展至全市城乡规划区。即，将城市、镇、乡和村的建成区以及因城乡建设和基本建设发展需要必须实行规划控制区域内的园林绿化及监督管理活动，都纳入《条例》调整范畴。与之相适应，将法规名称修改为“成都市园林绿化条例”。
　　此外，原《条例》对园林绿化领域中的风景名胜区、古树名木、公园管理等特别事项作了规定。鉴于风景名胜区管理，国务院和省上已经专门制定了行政法规和地方性法规，且主管部门为建设行政主管部门，为与之相适应，新《条例》将这些内容一律删去。对于古树名木的保护管理，我市已经另行制定了专门的地方性法规，为了避免出现同一领域内新的普通法与旧的特别法交叉并存，无法判定谁优先适用的局面，新《条例》明确将其排除在外，并删去原《条例》中的相关内容。(新《条例》第二条等)
　　(二)关于园林绿化事业发展模式。
　　原《条例》制定于1991年，虽在1997年进行过修改，但部分规范内容还是带有一定程度的计划经济色彩，在现行法律制度背景下缺乏现实规范意义。主要包括：
　　1、原《条例》第四条按照不同用途对绿地类别作了划分，并将“公共绿地”作为与防护绿地、行道树及干道绿化带等相并列的园林绿地类别。为了与《物权法》、《侵权责任法》等基本法律衔接，利于建设、维护、更新等法律义务的确定，从而为园林绿地建设、维护费用的承担，管护责任人的确定，以及处罚条款的设置，奠定前提基础。新《条例》根据《物权法》精神，从权属性质角度对“公共绿地”作了重新界定。明确了属国有或者城镇集体所有的道路绿地、防护绿地，以及供公众游憩观赏的公园、动物园、植物园、小游园、陵园、寺庙园林、文物园林等原《条例》意义上的“公共绿地”，均属新《条例》所述的“公共绿地”范畴。(《修订草案》第三十五条第二款)
　　2、原《条例》第五条分三款分别规定了政府、单位、个人的园林绿化义务；第六条规定了主管部门和街道办事处、乡镇政府的工作职责。为使园林绿地建设管护责任与园林绿化行政管理职责，日常工作与法定职责，公众的道德义务与法律义务之间的界限更为清晰，新《条例》将其整合为三条内容，分别对政府职责、部门职责和社会义务做出规定。(新《条例》第四、五、六条)
　　3、原《条例》第十四条规定了单位的苗圃、花圃等生产绿地的占地比例。考虑到当前实践中园林绿地的建设与维护，基本上均已采取市场化运作方式，要求各单位自办苗圃、花圃，缺乏操作性，也不符合园林绿化事业发展的基本方向，故本次修订将该条删去。
　　4、考虑到园林绿化管理实践中，园林绿化行政主管部门承担的是双重职能，既履行园林绿化行政管理职能，又代为行使对公共绿地的所有权、履行所有者义务和所有者权能，为了明晰二者之间的界限，促进规范化、服务性政府建设，新《条例》规定了园林绿地养护管理责任人制度，对养护责任人的确定、养护责任承担方式、责任范围等事项作了规定。(新《条例》第二十、二十一条)
　　(三)关于绿地系统规划。
　　按照《城乡规划法》、《四川省城乡规划条例》和建设部《城市绿线管理办法》的规定，园林绿化领域的总体规划为“绿地系统规划”，是城市、镇总体规划的组成部分，建设项目的绿地率指标、绿线界限等事项的确定与调整，均应纳入规划管理。因此，新《条例》将原《条例》第十至十二条规范内容扩展、整合为四条表述，分别对绿地系统规划的性质、编制要求、绿线管理和绿线调整问题作了规定。(新《条例》第九至十一条)
　　(四)关于园林绿化建设。
　　原《条例》第十八和第二十条对园林绿化建设行为设置了行政许可，前者要求园林绿化工程的设计方案应当事先报经园林绿化行政主管部门审查同意；后者规定了城市园林绿化工程施工单位的资质审查制度。随着《行政许可法》的颁布和我市行政管理体制改革工作的深入开展，目前这两项行政许可均已取消。因此，本次修订删去了这两条规定中的许可内容。同时，为了加强园林绿地建设实践中政府投资项目的管理，促进廉政建设，新《条例》增加一条，规定了四类绿化建设项目，应当采取公开招投标方式确定设计、施工、养护单位。此外，为了进一步提升城市形象，新《条例》对园林绿地建设标准作出了更细、更高的要求，并新增两条内容，分别对物种防范和立体绿化问题作了规定。(《修订草案》第十二至十八条)
　　(五)关于改变绿地用途和临时占用绿地管理。
　　原《条例》第二十四、二十五条分别对改变绿地用途和临时占用绿地的行为设置了行政许可。为了进一步加大对绿地的保护力度，防范随意占用绿地，本次修订将原《条例》第二十四条删去，从而将改变绿地用途的行为纳入规划管理范畴。即，需改变绿地用途的，应当由规划行政主管部门会同园林绿化行政主管部门组织论证后，按照规划修改的法定程序报请原审批机关批准；而非另行设置行政许可予以管理。对于临时占用绿地，新《条例》明确了此项许可的条件为“公共利益需要”。即，只有基于公共利益需要，且经过批准，才能临时占用绿地。(《修订草案》第十、二十三条)
　　(六)关于树木砍伐、移植管理。
　　2010年2月，中共成都市委、市人民政府下发了《关于进一步扩大五城区经济管理权限的意见》(成委发〔2010〕4号文件)。按照市委“将30株以下的树木移植审批权下放到区，市主管部门加强行业管理和业务指导”的文件精神，新《条例》将30株以下的树木移植审批权全部下放到区。此外，为了加强社会公众对树木砍伐、移植行为的监督力度，新《条例》新增了“应当将移植、砍伐原因和株数在移植、砍伐现场公示，接受公众监督”，和“必要时应当组织专家进行论证，或者召开听证会听取社会公众意见”的程序规定。(新《条例》第二十四、二十五、二十六条)
　　(七)关于法律责任。
　　原《条例》第三十三、三十四、三十六条分别对擅自占用绿地和擅自砍伐、移植树木等行为，设置了处罚措施。新《条例》依据《四川省城乡环境综合治理条例》的相关规定，将这三条内容整合为一条表述。(新《条例》第三十一条)
　　此外，我市行政执法工作实践中，中心城区已实行了城市管理相对集中行政处罚权，园林绿化领域的处罚权已由城市管理行政执法部门集中行使。因此，新《条例》增加一条，对此予以明确。(新《条例》第三十三条)
　　(八)其他修订内容。
　　1、原《条例》第七条规定了树木的权属问题。按照《立法法》和《物权法》的规定，物的权属只能由法律规定，故本次修订将该条删去。
　　2、原《条例》第二十八条规定“绿化损失费”和“补植保证金”制度。考虑到就法律性质而言，“绿化损失费”属侵权责任范畴，“补植保证金”兼具违约金和行政事业性收费性质，均不宜在本法规中作实质性规范。因此，本次修订将该条删去。
　　3、原《条例》第三十八条规定了行政复议、行政诉讼和行政强制执行问题；第四十一条规定了“本条例由成都市人民政府负责解释”。按照《立法法》和《成都市人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规程序规定》的规定，法规的解释权由市人大常委会及其下属的法制工作机构行使。同时，按照近年我市立法惯例，行政复议、行政诉讼以及法规解释等其他专业法律、法规已作系统规定的问题，在法规文本中统一不再作重复规定。因此，本次修订将这两条内容删去。
　　此外，为使文本更加规范、表述更加准确，还根据现行《立法技术规范》对原《条例》的其他条款作了技术性修改。
　　以上说明，请连同新《条例》一并予以审议。