“再造一个都江堰灌区”调研报告

调研组召开座谈会

调研组视察涪江六峡模型室

视察平昌县双桥水库

视察通江县二郞庙水库工地现场

2008年省委九届六次全会提出“再造一个都江堰灌区”发展战略，省委十届一次全会把“再造一个都江堰灌区”作为集中力量抓发展三件大事之一，摆在了全省工作的重要位置。为推动这一战略决策更快更好落实，省人大常委会将“再造一个都江堰灌区”调研列为2012年重点课题，由省人大农委组织实施。9月初，农委会同省水利厅组成调研组，赴绵阳、巴中开展实地调研，同时委托成都、自贡、达州三市开展调研。调研组实地查看了绵阳武都引水工程、通江县二郎庙水库、平昌县双桥水库建设，分别与绵阳、巴中两市及所辖县（市、区）、市级相关部门进行了座谈，并听取省水利厅关于战略规划的实施情况汇报。从调研情况看，各地高度重视水利工作，推进有力，进展顺利，取得了明显成效。

一、战略规划实施的整体情况

“再造一个都江堰灌区”计划从2009年至2016年的8年时间内新增和恢复蓄引提水能力86亿立方米；新增有效灌溉面积1069万亩；新增节水灌溉面积500万亩，建设水利现代化灌区示范区30万亩，大幅提高农业发展的水利化水平，相当于再造了一个都江堰灌区。截止2012年底，全省“再造一个都江堰灌区”规划完成情况如下表：

项目	完成数	规划数	占比
投资	257亿元	524亿元	49%
新增和恢复蓄引提水能力	38亿立方米	86亿立方米	44％
新增有效灌面	290万亩	1069万亩	27%
发展节水灌溉面积	408万亩	500万亩	82%

（一）战略部署深入落实。2011年中央作出《关于加快水利改革发展的决定》的一号文件，省政府与水利部签署了《共同推进四川水利改革发展合作备忘录》。当前，我省水利工作面临大好机遇。全省各地认真贯彻落实中央、省委一号文件精神，紧紧围绕“再造一个都江堰灌区”核心目标，纷纷出台贯彻落实意见，召开会议专题部署水利工作，提出了本地加快水利发展的政策措施，把水利摆在了更加突出的战略位置。绵阳市为有效推进工作，专门恢复“大禹杯”农田水利竞赛活动，实行绩效考核，通过民办公助、以奖代补等多种方式，调动各方参与，掀起大兴水利热潮。

（二）骨干工程加快推进。按照“大抓项目、抓大项目”的发展思路，全省抓住西部大开发、扩大内需和加快水利改革发展的重大机遇，坚持以规划为龙头、以项目为支撑，创新体制，整合资源，加大投入，加快推进重点骨干水利工程建设，工程蓄水能力进一步增加。一是坚持规划工作先行。省水利厅会同相关职能部门编制完成了“再造一个都江堰灌区”实施规划、重点水源工程建设规划、“十二五”水利发展规划、成都经济区水资源配置战略规划、渠江流域防洪规划、重点地区中小河流建设规划、四川藏区水利发展规划等60余项重要规划，明确了水利工作发展目标和重点。二是骨干项目加快建设。截止2012年底，基本建成大桥灌区一期、中江黄鹿水库等24处大中型水利工程；新开工亭子口水利枢纽、小井沟水利工程、向家坝灌区、武引二期灌区、毗河供水一期、升钟灌区二期6处大型和通江二郎庙、宣汉白岩滩等33处中型水利工程。在规划实施期间，共建设大中型水利工程59处。三是投资规模大幅增长。全省以“再造一个都江堰灌区”规划为龙头，水利投资连年递增，2010年完成水利投资 91 亿元，2011年完成水利投资 168 亿元，2012年预计完成各类水利投资312亿元。目前，全省在建和储备的大中型水利项目总投资600多亿元，在建大中型水利项目52个。

（三）农村水利加快发展。全省以加快灾后恢复重建、灌区配套、节水增效、小农水重点县等民生水利项目建设为重点，不断扩大有效灌溉面积，更多群众得到实惠。一是水利灾后重建任务顺利完成。39个重灾县累计完成水利重建项目1641个，完成投资215亿元，占规划投资的102%，解决农村饮水困难人口668万人，恢复重建水库1222座、堤防809公里，完成113座堰塞湖的治理和4014座病险水库的除险加固任务。二是大力开展农田水利基本建设。各地将水利建设与新农村建设、特色产业发展和现代农业发展相结合，走“水利主导、科学布局、整体推进、产村相融”的发展之路，大力开展大中型灌区续建配套和节水改造，集中打造了安宁河谷农田水利基本建设综合示范片、小农水重点县建设示范片、高标准农田示范片、新农村建设示范片“四大示范片”，选择了12个县（市、区）作为“全域灌溉”建设试点，积极推进30万亩现代化灌区示范建设。如广安市建设农田水利基本建设大示范区20余万亩，形成“百里农建长廊”的壮观景象。

（四）抗灾减灾扎实有效。近年，我省洪涝灾害频繁发生，包括川东地区渠江流域和川西南地区多次遭受大洪水的袭击，地震灾区连续暴发大规模的山洪泥石流灾害，川南地区发生50年一遇的特大干旱等。防汛方面，全省坚持“防抢结合，以防为主”的方针，2010年绵竹清平乡山洪泥石流灾害成功转移5400人、2011年渠江流域大洪水转移安置群众136万人，实现了水库、水电站无一垮坝，堰塞湖、堤防无一溃决，无人因水利工程出险死亡的工作目标。同时，全省投入资金19亿多元，新建堤防护岸900余公里，在172个县开展山洪预警系统建设，完成防汛信息指挥系统建设，防汛基本实现信息化。抗旱方面，坚持提早谋划蓄水保水，科学调度有序管水；开展抗旱应急水源建设，因地制宜地新建小型蓄引提水等抗旱应急工程，增加抗旱水源。

（五）水资源管理更加严格。实行最严格的水资源管理制度，在水资源管理、节约保护和配置等方面取得了重要进展。一是强化法制保障。出台了《四川省取水许可和水资源费征收管理办法》、《四川省取水验收管理办法》等十余部地方性法规、规章和规范性文件，法规体系更加完善。二是严格用水管理。省水利厅初步编制完成了《四川省水量分配方案》，提出了市州取水总量控制指标；出台了新的《四川省用水定额》，确定了289个用水效率控制指标。三是强化许可管理。严格取水许可审批，开展了南充、自贡、绵阳、眉山等城市总体规划以及南充市石化园、邻水县工业集中发展区、岷江中游航电等产业布局的水资源论证。四是注重资源保护。省水利厅组织各地开展“还城乡碧水，建美好家园”专项治理，启动了水资源保护工程和重要饮用水水源地安全保障达标建设。认真处理涪江锰污染、嘉陵江广元段浓硫酸入河和沱江金堂段氨氮超标等水污染事件。五是节水型社会建设全面推进。省政府2011年出台《关于全面推进节水型社会建设的意见》，全省积极贯彻实施。目前，10个省级节水型社会建设试点县通过验收，绵阳、德阳节水型社会建设通过水利部验收，30个节水型社会建设重点县建设立项启动。通过一系列节水措施，我省3年多来共发展节水灌溉面积408万亩，灌溉水利用系数由规划实施前的0.38提高到0.42。

（五）水利改革创新深入推进。全省各地深入推进水利体制改革和机制创新，水利发展环境进一步优化。一是水务管理体制改革取得重大突破。全省21市州和181个县（市、区）全部组建了水务局，初步实现城市和农村、供水和排水、排污和治污等涉水事务统一管理。二是水利投资体制改革破冰前行。省水务投资集团成立，部分市县也组建了水务集团，初步形成水利投融资平台。三是水管单位体制改革基本完成。工程管理养护经费渠道基本落实，工程良性运行机制初步形成。农民用水合作组织蓬勃发展，已组建农民用水者协会5944个，参与农户405万户，管理灌面1320万亩，占全省有效灌面的34%。我省对小农水重点县建设实行“集中投入、竞争立项、成片打造”的工作思路，遵循“群众自愿、先改后建、先建后补”三项原则。“群众主体、县乡主抓、行业主导”等经验得到国家认可并在全国推广。

二、存在的困难和问题

从总体上看，“再造一个都江堰灌区”规划实施工作推进顺利，主要指标完成情况较好，水利设施建设和管理改革实现跨越发展，但也还存在一些亟待解决的突出问题，必须引起高度重视。

（一）农业用水矛盾依然突出。一是病险塘库众多，调蓄能力弱。我省骨干水利设施缺乏，大多数中小型农田水利设施修建于上世纪五、六十年代，很大部分已“超期服役”，由于年久失修和管理不善，工程长期带病运行，功能效益日渐衰减，蓄水和防洪能力差。二是排灌设施老化，供水能力差。长期以来，水利工程运行维护投入不足，养护经费短缺，工程严重老化，渠道渗漏严重，加上很多末级渠系仍是土渠，输水损失大，用水效率低。目前，全省农田灌溉水利用系数为0.42，低于全国平均水平。三是渠系建设滞后，有水用不上。已成水源工程有3万多公里渠道未配套，近700万亩灌溉面积未实现，每年有13多亿立方米水用不出去。农村税费改革和“两工”取消后，农民投工投劳锐减，斗渠、农渠以及无数毛渠建设资金缺乏，田间输水网络不完善，一些地方农田排灌“最后一公里”问题日益突出，群众反映强烈。

（二）工程建设资金缺口较大。近年来，中央逐年加大投入，我省水利投入也不断增长，但与规划投资需求相比，缺口仍然较大。在规划524亿元投资中，除争取中央155亿元，其余369亿元需要各级自筹解决，筹资压力大。一是骨干工程配套任务艰巨。2011年我省共落实水利地方配套资金为全年计划的43%、2012年为全年计划的63%，导致一些项目进展缓慢，无法按期完工。一些贫困地区、革命老区，项目配套矛盾尤为突出。如平昌牛角坑水库地方应配套6920万元，实际到位2030万元；通江二郎庙水库地方应配套4680万元，目前仅到位1620万元。二是已成灌区续建配套建设资金缺口较大。2011年省委一号文件提出，到2015年，基本完成“再造一个都江堰灌区”建设任务、基本完成已成灌区续建配套与节水改造，但目前中型灌区工程长期缺乏稳定的资金投入（中型灌区规划总投资50亿元，但我省每年实际投资仅4000余万元），小型灌区只有部分县的1m³/s以下工程和小型水源有投入，大型灌区续建配套与节水改造投资规模与2015年完成的要求也有较大差距。直接影响新增灌面任务顺利实现。三是前期工作经费紧缺。由于市县财力匮乏，前期工作经费不足，影响了工程项目的前期工作进度和质量。如巴中市，境内重点水利工程和防洪控制性工程前期经费需12亿元，筹资压力巨大。四是投融资渠道不广。目前，水利建设以财政投资为主，水利投融资市场化机制尚未形成，社会资本进入水利建设的积极性不高。以政府投入为主导、金融机构大力支持、社会投资广泛参与的多元化、多渠道、多层次的投入机制亟待建立和完善。

（三）项目建管程序有待改进。近年来，各级政府先后出台了一系列规范项目管理的政策措施，对推动工程建设实施起到了重要作用。但从调研情况看，有些监管措施在实施过程中存在一些问题，直接影响到项目实施。如财政评审，一是耗时较长；二是评审时按照一定比例对项目总投资进行硬性削减，导致一些工程投资严重不足。又如工程招标，我省需进行招标或比选工程的规模标准较国家规定严格，扩大了招标范围，很多管理维护等小项目也必须进行招标或比选，既增加成本又影响进度。对于设计招标，市场准入控制不严，一些非专业勘测设计单位通过招标进入水利设计领域，导致一些项目设计深度不够、质量较差，设计变更情况较多，部分工程在实施过程中才发现与其他规划相冲突、征地拆迁矛盾突出等问题，使项目建设不能按计划推进。据统计，项目从财政评审到招投标，到最终确定施工单位入场施工，完成全部程序一般耗时3个月，如果发生流标，耗时将更长。2011年启动建设的10处大中型工程，仍有3处因程序原因未实质性开工。

（四）水利技术力量亟待加强。当前大规模的水利建设深入开展，亟需强有力的专业技术人才队伍作为支撑和保障，但目前水利系统专业技术人才进不来、留不住的现象比较突出。一是基层水管人员缺乏。乡镇机构改革后，很多乡镇农业技术推广等服务机构被撤并，专业人员被大量分流或从事其他工作，多数水管站撤销，小型农田水利工程管理和养护等问题突出。二是基层水利职工待遇偏低。乡镇水利机构既不收取水费，办公经费、工资补贴等保障不足，缺乏培养和引进人才的物质基础。三是人才队伍结构不合理。市州、区县水利系统人才更新速度慢，中青年技术骨干少，难以适应水利发展需求。以通江县为例，尽管出台了引进水利专业技术人才的优惠政策，但由于属老、边、穷地区，经济待遇差，难以吸引高等院校专业人才进入水利行业。

三、对策及建议

推进“再造一个都江堰灌区”规划，目前正处于提升突破的关键阶段。为确保规划目标圆满完成，我们提出如下建议：

（一）着力加强灌区建设。加快推进“再造一个都江堰灌区”规划实施进度，积极推进全域灌溉灌区建设，努力提高农业综合生产能力。一是继续加快大中型水利工程建设力度。加快武都、二郎庙水库和武引二期、升钟二期、大桥灌区二期等大型工程和白岩滩、开茂水库等中型工程建设进度，确保按时竣工。二是加强已成灌区续建配套工程建设力度。加快都江堰、玉溪河、升钟一期、武引一期等11个大型灌区的渠系配套工程，突出中小型灌区续建配套，实施灌排泵站更新改造。同时，注重末级渠系建设，将其交农民用水户协会维护和管理。出台有关政策，给予农民用水户协会明确的法律主体地位，加强对协会在资金等方面的政策扶持和引导，努力提高农业用水效率。

（二）着力破解资金瓶颈。“再造一个都江堰灌区”规划投入巨大，既需要政府加大投入，也要吸纳社会资金，形成多渠道、多层次的资金保障体系。一是积极争取中央投资，力争纳入规划的项目尽早开工，确保中央投入的总量和增幅。二是认真落实地方投入。严格履行地方投入承诺，逐步理顺和建立各级政府分级、分项目负责的共同投入机制。认真落实《全省大中型水利工程建设省级投资支持原则及筹措方案》等一系列政策。建议建立省级已成灌区配套建设专项资金，用于灌区干支渠配套。按照分摊比例，各级要足额落实前期工作经费。三是发挥财政资金放大效应。统筹整合水利、农业综合开发、国土资源、扶贫开发等涉农项目资金；继续探索和推广小农水建设“先改后建、先建后补、以奖代补”的成功经验，大力引导农民群众参与农村水利建设管理。四是积极拓展投融资渠道。充分发挥水务投融资平台作用，采取扩大财政贴息规模、延长财政贴息期限、提高贴息率等措施，通过直接融资、间接融资方式，吸引社会资金参与水利建设，有效解决水利投资缺口。

（三）着力强化建设管理。当前是水利集中建设的高峰，应当进一步加强建设管理，加快工程进度，确保工程质量。一要严格规划管理。坚持规划先行，规划中要充分考虑经济社会发展对水的需求，留足留够发展空间；同时要充分考虑水资源的承载能力，实现以水定需、以水定发展。一些重大水利规划，如天府新区水资源配置规划经政府确定后建议报人大审议通过。二要优化项目审批程序。建议财政评审可提前介入到项目前期相关工作环节，如参与项目初步设计审查或者实施方案审查，尽量缩短财政评审所需时间，确保项目投资控制更加科学。有关部门之间要加强沟通协调，积极落实项目要件，及时解决征地拆迁等问题。三要强化工程设计质量。严格落实《四川省建设工程勘测设计管理条例》规定，水利专业勘测设计单位在申办资质证书前，应经省级水行政主管部门审核同意。水行政主管部门应加强对设计单位的市场行为、成果质量、主体信用等行业管理。强化设计成果质量管理，避免设计缺陷及建设过程中出现重大设计变更。四是完善项目招投标管理制度。建议省政府组织有关部门开展调研，结合实际依法对我省招投标管理的有关规定进行修订，使招投标程序更科学合理。五是加大监督力度。地方各级政府要加强对项目建设和维护等各个环节的监管，建立制度，强化责任，对存在的突出问题，采取通报、约谈等方式督促整改。地方各级人大常委会可适时开展执法检查、组织代表视察、专题调研等，督促工作开展。

（四）着力强化节水管理。推进“再造一个都江堰灌区”建设，应当坚持以生态文明建设为引领，切实转变用水方式，更加高效地推进节水工作，促进经济社会发展与水资源和水环境承载能力相协调、相适应。一是严格落实水资源管理制度。紧紧围绕生态文明建设战略部署，以落实最严格的水资源管理制度为抓手和切入点，全面确立“三条红线”（用水总量红线、用水效率红线和水功能区限制纳污红线），严格实行“四项制度”（用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度、水资源管理责任和考核制度），抓紧制定主要江河流域水量分配和调度方案，着力强化水资源论证、取水许可、用水定额管理、水资源有偿使用、水功能区管理等关键举措。二是全面推进节水型社会建设。将水利建设与与节水型社会建设、农业产业化建设紧密结合起来，以100个节水型社会建设重点县项目为重点，全面加强农业节水工作，推进农业节水示范区项目建设，全面推广渠道防渗、管道输水等工程节水技术，大幅增加节水灌溉面积；调整种植结构，规范旱地改制，推广农耕农艺节水措施，支持高效农业、生态农业建设；推进重点流域和区域水生态修复和水土保持，农村水系和河塘清淤整治。通过采取以上措施，在“十二五”期间努力建成一批实现全域灌溉的市（州）、县（市、区）和乡镇，保障城乡生活用水、生产用水、生态用水。三是继续加强节水宣传教育。充分利用各种媒体，广泛宣传、全力倡导文明的生产和消费方式，引导和动员社会各界提高节水意识，逐步形成节约用水的行为规范和社会风尚；抓好节水产品标识管理，做好节水产品认证，抓好各类节水示范建设，引导全社会的节水自觉性。

（五）着力夯实人才支撑。应加快建设一支适应发展需要的人才队伍，为水利改革发展提供支撑保障。一是稳定队伍。加强基层水利服务体系建设，合理核定人员编制，适度安排财政经费，改善办公条件和提高工资福利，用更多更好的政策待遇，确保基层水管单位职工的基本生活保障，确保农村水利事业有人干。二是加强专业技术力量建设。建议编制部门将基层水务部门引进专业技术人员标准放宽到大专以上，引进一批专业技术人才，逐步改变水利专业队伍人才青黄不接的现状；利用以会代训、现场自导、抓点示范、上派锻炼、挂职交流等多种形式开展技术培训，努力提高水利工程设计、施工管理水平；关注基层人才在职称评定方面的实际困难，在政策允许范围内研究解决办法，帮助落实好相关待遇。