海南省人大常委会课题组
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大代表是我国国家权力机关的主体，围绕服务人大代表、充分发挥人大代表作用这个主题来开展工作，是人大常委会及其机关的一项重要职责；完善代表工作制度、提高代表工作水平，是坚持和完善人大制度的一个基本方面。本课题研究旨在按照社会主义政治文明建设的要求，探索在新形势下加强代表工作，充分发挥代表作用的目标、规律、途径和方法，以使人大代表工作适应社会主义现代化建设新阶段的要求，为开创人大工作新局面打下坚实的基础。
一、海南人大代表工作伴随人大工作的发展不断进步
自１９８８年建省以来，特别是２００３年新一届省人民代表大会换届选举以来，在各级人大常委会和人大代表的共同努力下，我省人大代表工作以提高为代表履职服务的水平为中心，不断改进方式方法，服务质量和水平不断提高。主要的进展和做法有：
１、搞好换届，代表结构逐届优化。各级人大在同级党委的领导下，正确把握换届选举的原则要求，做好换届选举的组织、指导工作，使选举产生的我省各级人大代表结构逐步得到改善，参与管理国家事务的能力和素质越来越高。以３９２名省三届人大代表为例，民主党派和无党派人士４８名，占代表总数的１２．２４％；少数民族７６名，占代表总数的１９．３９％；妇女６９名，占代表总数的１７．６０％，代表结构更趋于合理。在年龄结构方面，体现了逐步年轻化。３５岁以下１５名，占代表总数的３．３８％，３６岁至５５岁３１１名，占代表总数的７９．３４％，５６岁以上６６名，占代表总数的１６．８４％。省人大代表中５５岁以下的占到８３％以上。市、县（区）的代表更年轻一些，３５岁以下５７８名，占代表总数的１３．０３％，３６岁至５５岁３６３７名、占代表总数的８１．９９％，５６岁以上２２１名，占代表总数的４．９８％。在文化素质方面，省人大代表中，大专以上文化程度的代表３４４名，占代表总数的８７．７６％，比上届提高１４．１１％，市、县（区）人大代表中，大专以上文化程度的代表２３７７名，占代表总数的５３．５７％，比上届提高了１０．６７％。新选出来的各级人大代表，具有较好的政治思想素质、群众基础和参与管理国家事务的能力，为更好地履行代表职责，进一步做好各级人大的工作奠定了坚实的基础。
２、疏通渠道，人大常委会与人大代表的联系日益紧密。主任会议成员定期接访代表，明确了代表来访的内容、方法及组织工作。组织开展省人大常委会主任会议成员回原选举单位走访代表活动，及时制定走访计划，保持与走访单位密切联系，走访活动中邀请人大代表参加座谈，听取代表的意见，收到良好的效果。人大代表在闭会期间的有关意见和建议，可以“建言献策直通快车”的形式直接向省有关领导提出。省人大常委会还在部分市县指导县人大代表和乡镇人大代表向选民开展述职活动，培育基层人大代表工作的典型。自２００４年起，省人大常委会利用海南人大网站开展代表与网民“面对面”交流活动，驻琼全国人大代表、担任政府部门领导职务和省人大机关的省人大代表及部门负责同志，先后有近百人次与网民交流，回答了网民提出的两千多个各方面问题，还在网站上公布了所有省级人大代表的姓名和照片，为每位代表开设了电子信箱，成为代表与人民群众联系的新渠道。
３、不断改进，人大代表建议的办理质量越来越高。召开会议期间，对代表提出的建议进行细致整理、分类规范；建议交办后，督促承办单位落实责任，在规定的时间内答复完毕。组织建议现场办理工作会，政府部门主要负责人与提出建议的代表进行面对面交流，现场办公，提出落实建议的具体措施或进行适当的说明和解释。２００５年，省人大常委会办公厅和省政府办公厅开展网上答复代表建议，方便了代表随时查阅办理情况，有利于办理单位接受代表的监督，也使办理工作更加贴近代表，更加有效。省人大常委会还联合省政府有关部门举行有代表参加的建议办理听证会，开展重点建议督办工作，对代表提出的建议办理情况进行专题视察，使代表建议的办理实效得到提高。
４、讲求实效，闭会期间的代表活动日趋活跃。省人大常委会每年都组织开展代表集中视察。几年来，已分别对我省中部少数民族地区发展情况、国有企业现状和深化改革、实施“科教兴琼”战略、城市化战略实施情况、重大项目工程建设情况等重要工作及人民群众普遍关心的“热点”、“难点”等问题进行了视察。省人大常委会及时向省政府反馈代表的视察意见，促进了有关问题的解决。省人大常委会在组织视察、调查、执法检查、评议等活动中都尽量多邀请人大代表特别是相关专业的代表参加，使代表在这些工作中的作用得到了较为充分的发挥。我省的代表小组活动原先较为薄弱，省人大常委会自去年以来在健全代表小组、培训代表小组长、指导小组活动等方面采取了一些实际措施，代表小组活动趋向活跃。同时，代表述职、走访选民和原选举单位等活动逐步推行，在密切代表与选民联系的同时，将代表置于选民监督之下，增强了代表履职的内在动力。
５、多方并举，代表的知情权逐步落实。省人大常委会建立向人大代表通报重要工作和重大事项等制度，通过印发情况通报、公报等形式向同级人大代表进行通报。“一府两院”的重要工作部署，向每位省、市、县人大代表定期寄送常委会机关刊物及各项学习资料；每次人大常委会会议均邀请不同阶层、不同地区、不同行业的人大代表列席会议；多次组织省人大代表旁听了人民法院审理重大案件活动，协助有关单位聘请７０多位人大代表担任特邀监督员、行风监督员等，使代表了解有关方面的工作和相关信息。
６、建章立制，代表工作的规范化水平不断提高。省人大常委会在认真总结人大代表工作经验的基础上，将成功的做法上升为相关的法规和制度。２００１年１１月省二届人大常委会第二十四次会议审议通过的《关于加强人大代表工作的决定》，具有较强的系统性、指导性和可操作性，促进了代表工作的深入发展。此后，省人大常委会又相继制定了关于联系省人大代表、代表评议、代表向选民或选举单位述职、议案和建议办理等方面的法规和制度，使人大代表工作的各个方面基本做到有法可依、有制可循，进入法制化、规范化的轨道。
二、充分发挥代表作用需要克服的主要问题和障碍
我省的代表工作虽然取得了一些进步，但也仍然存在一些问题和障碍，制约和影响着代表作用的发挥。主要是：
１、代表结构需要进一步优化。近几届以来我省各级人大代表的总体构成逐步优化，但仍然存在不尽合理的地方，特别是来自基层的工农代表、非党代表、妇女代表的比例有所下降，领导干部代表的比例偏高。在本届省三届人大代表中，工、农、商等各行业基层代表５２名，占代表总数的１３．２７％；知识分子代表２５名，占代表总数的６．３８％。缺少来自基层和专业界别的代表，不利于体现人大代表的广泛性和代表性，不利于直接反映社会各界和群众的意见建议，不利于人大开展某些专业性较强的工作。一些地方的政府组成部门主要负责人均为人大代表，不符合人大与政府关系的法律精神，不利于人大加强对政府工作的监督。由于我国宪法、选举法对各级人大代表的当选条件没作具体规定，以及一些地方选举中民主化程度不够等原因，致使一些代表把当代表视为一种荣誉和待遇，履职的主动性不强。又由于长期以来代表培训工作不平衡，致使基层的一些代表对法律赋予人大代表的职权不知用、不会用、不愿用、不敢用。
２、“两联系”工作亟待加强。人大代表是选民、原选举单位依法选举产生的，必须对其负责，反映他们的呼声，同时也要接受他们的监督。同时，代表是联结各级权力机关与人民群众的桥梁和纽带。但目前，常委会与代表、代表与原选举单位和选民之间的联系目前都没有形成网络，存在一定程度的脱节现象。不少人大代表除开会外很少与人大常委会联系，各级人大代表与选民的联系也渠道不畅，容易出现代表不了解群众情况，群众找不到代表的现象，这使得人大代表在不同程度上脱离了选民，反映原选举单位、选民的民情民意较少，使得人大工作的群众基础不够坚实。
３、代表建议办理质量有待提高。一些承办单位在办理中缺乏深入扎实的工作，满足于“文来文往”，解决代表提出的实际问题不多；有的承办单位答复内容比较简单，流于形式，敷衍了事；还有的承办单位在办理中没有与代表进行沟通，对建议提出的问题难以解决的，未及时作必要的说明和解释，代表在反馈意见中表示对答复不满意等情况。
４、闭会期间代表活动不够经常化。各级人大代表大多是兼职的，他们都不脱离自己的工作岗位和生产岗位；加之代表分布广泛、居住分散，在组织不力的情况下代表工作难以形成合力。目前存在闭会期间代表活动组织松散，内容、形式单一，作用不明显的问题，最主要的原因是常委会机关组织和服务工作上的欠缺，没有真正使代表作为人大工作的主体参与到闭会期间各项工作中来，没有很好地创造开展经常性代表活动的机制和条件，造成代表与人大工作在一定程度上脱节，影响了人大工作的质量。另外，“一府两院”除在人大会议上做工作报告之外缺乏与代表联系的经常性渠道，相当一部分人大代表比一般公民并没有获得更多的知情权、参政权，在这样的情形下，他们很难充分行使管理国家事务、当家作主的权利。
５、代表履职的激励和保障机制尚待完善。有的代表积极履行职责，发挥了重要作用，但得不到鼓励和表彰。从一些地方人大代表换届选举实践看，人大代表能否获连任，与履职状况如何关系不大。对不尽职的代表，代表法第四十一条第三款仅有“未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的”终止代表资格的规定，而未作出其他具体的处理规定。从人大工作实践看，也很少有代表因不履行职责而受到某种惩处的。由于长期以来对人大代表履职好坏缺乏评价，这就给人一种当人大代表干好干差一个样的错觉。还有的地方由于缺少活动经费等工作条件而难以组织代表活动，也对代表工作产生了不良的影响。
６、代表工作机构设置不尽合理。目前我省不少县级人大常委会的代表工作部门仅设主任一人，有的不设代表工作机构，也没有专职人员。从乡镇一级人大看，因大多数乡、镇人大目前仅配有专职主席或副主席一