程湘清
我想就人民代表大会制度在构建和谐社会的地位和作用问题，谈几点不成熟的看法，同大家一起研讨。人民代表大会制度，是以权利属民制度为核心、以国家选举制度为基础、以民主集中制度为组织原则、以人大工作制度为具体运作程序的国家根本政治制度。坚持和完善这一制度，是建设社会主义政治文明、构建社会主义和谐社会的重要内容和根本制度保障。
一、保障国家稳定有序、长治久安
和谐社会应当是稳定有序、长治久安的社会。社会动乱，大而言之如“文化大革命”，小而言之如发生在局部的足以影响正常生活的突发性事件，都是社会的极大不和谐。怎样防止动乱？怎样保持国家长治久安？怎样才能跳出“先兴后衰”、“人亡政息”的历史周期律？一句话：要靠民主和法制。
什么是民主？按照马克思列宁主义经典作家的说法，“民主是作为类概念的国家制度”⑴，“民主是国家形式，是国家形态的一种”。⑵这显然同一般理解的民主是“让人讲话”“不专断”这类的民主作风不同。我们需要的社会主义民主，从制度层面去理解应当以法制为依托。民主和法制这对矛盾是互为表里的辩证的统一体。民主是法制的灵活，法制是民主的载体。没有民主的法制，不可能是社会主义法制，只能是专制；而离开法制讲民主，不是极端民主化就是失去灵魂只剩空壳的“乌托邦”。给中国人民带来空前浩劫的“文化大革命”，就是“和尚打伞，无法无天”的“大民主”、大动乱。教训在哪里？彭真同志说：“毛主席当然要负主要责任，还有林彪、‘四人帮’反革命集团的破坏。但是，不能只从个人身上找原因。……政策不对是一个方面，最根本的还是一个制度问题，党内也好，国家也好，民主集中制，特别是民主、法制被破坏了。”⑶邓小平同志总结历史的经验，进一步强调必须从制度上解决问题，即解决民主制度化、法律化的问题，“使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。⑷我国经过改革开放以来二十六年的发展，物质文明打下一个坚实的物质基础，精神文明提供一个正确的精神导向，必然要求政治文明提供一个相应的民主制度保障。在我国民主制度中最根本最重要的是人民代表大会制度。人民代表大会制度作为一种代议制民主，既和资本主义国家的三权分立制有根本性质的不同，也和前苏联的苏维埃制有很大区别，它是植根于中国土壤的适合中国国情的国家根本政治制度。坚持和完善人民代表大会制度既是构建和谐社会的主要内容，又是和谐社会的根本制度保障。在现阶段，这主要表现在三个方面：一是，把我们党的主张和决策通过国家权力机关制定成法律和法律性决定，保障党和国家重大决策的科学性和可行性，防止出现严重失误和损失，保障社会主义建设事业健康发展。二是，把现阶段各阶层人们的意愿和诉求通过人大代表及时集中、反映、表达，最大限度地解决各社会利益群体的矛盾和冲突，协调好各方面的利益关系，保证人民群众共享改革发展的成果，努力形成全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的局面。三是，发挥国家权力机关在依法治国中的作用，特别是通过完善人大监督制度，保护人民的权利，约束和规范国家机关的权力，防止权力滥用，有效地抑制被人民深恶痛绝的易于引发社会动荡的腐败现象，建立清正廉洁政治，保持社会长期稳定和人民安居乐业。实践已经证明，人民代表大会制度同我国人民、同共和国的命运息息相关。能不能坚持和完善人民代表大会制度，真正发挥它的伟大功效，直接关系到国家的政治生活是否正常，党和国家的决策是否正确，经济和社会事业能否健康发展，国家能否长治久安。
二、 保障和促进经济既持续快速又协调健康发展
和谐社会是经济繁荣、百业昌盛的社会。就像贫穷不是社会主义一样，贫穷落后的社会不可能和谐。发展是硬道理。“解决我国经济社会发展面临的许多矛盾和问题，关键是要靠发展”。⑸只有通过生产力的发展，物质财富的积累，才能保证人民生活走向共同富裕，这应当是社会主义和谐社会的物质前提和基础。人民代表大会制度在保障和促进经济发展方面的作用表现在许多方面，我这里强调两点：
首先，从宏观方面看，人民代表大会制度能够兼取民主和效率两者之所长，集中力量办大事。一方面，人民代表大会制度能够保障人民行使国家权力，充分体现人民当家作主；另一方面，由人民代表大会统一行使国家权力，同时在这个前提下，明确划分国家的行政权、审判权、检察权，使国家权力机关和国家行政机关、审判机关、检察机关能够在各自的职权范围内协调一致地进行工作。人大同政府、法院、检察院之间的关系是决定和执行、监督和被监督的关系。这种监督既是一种制约，也是一种支持和促进，它可以使政府、法院、检察院的工作以人大及其常委会为依靠，获得强有力的支持，又可以把政府、法院、检察院的工作置于人大及其常委会的有效监督之下；有关国家的重大事项，由国家权力机关充分审议，按照法定程序，及时作出决定；而在具体执行上则实行严格的责任制。这种体制，既确保人民代表大会享有高度权力，又能使各级执行机关有效地处理国家权力机关委托的事务。邓小平同志就指出过：“我们实行的就是人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。”⑹
其次，从微观看，坚持和完善人民代表大会制度，充分发挥人大的作用，能够为一个地方的经济发展营造良好法治环境。我国宪法规定中国实行社会主义市场经济。市场经济是法治经济。创造良好的法治环境，是促进经济既持续快速又协调健康发展的关键环节。前几年我曾随一位领导同志就此问题在中西部一些地方进行调研。了解到中西部许多地方都在千方百计引进资金和项目，有的还到南方甚至境外招商引资，但有的收获很大，有的收效甚微。为什么？那位领导同志一针见血地指出，主要原因是当地环境、特别是法治环境不一样。人往高处走，水往低处流。市场经济在价值规律支配下，作为生产力要素的人才、技术、资金也具有流动性和趋利避害的特点。哪里法治环境好，就往哪里流动。法治环境好，就有利于留住人才、引进技术、吸引资金。不少地方提出一个口号叫“筑巢引凤”，“筑巢”的工作很多，搞好基础设施是“筑巢”，给优惠政策是“筑巢”，但根本的是是建设好法治环境。如果办一个企业要盖一百多个公章，人们还有什么积极性？如果行政管理部门搞“吃、拿、卡、要，谁还会投资？如果你搞地方保护主义、部门保护主义，谁还愿意与你进行经济来往？听说有个别地方采用“诱敌深入、关门打狗”的做法，没来投资前说得天花乱坠，一旦来了就成了“唐僧肉”谁都要吃一口，想走都走不了，这种“一锤子买卖”完全是自毁形象、饮鸩止渴、慢性自杀。在市场经济深入发展的今天，要吸引资金、技术、人才，经济要上新的台阶，就要创造良好的法治环境。
怎样创造良好的法治环境？作为人民代表大会制度直接承担者的人大及其常委会，具有不可代替的作用。人大工作同物质文明建设、政治文明建设、精神文明建设、社会文明建设这四个文明建设都有关系，但它的本职工作和根本任务是民主和法制建设，是政治文明建设。党和国家的中心工作是经济建设，人大是通过民主法制建设来为经济建设服务的。换句话说人大是通过政治文明建设来为物质文明以及其他三个文明建设服务的。所以，人大工作决不是“二线”岗位，而是依法治国的第一线。 应当在党委领导下，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以民主法制建设为根本任务，按照宪法和法律赋予的职责，通过认真行使立法权、决定权、任免权、监督权等各项职权，督促政府依法行政、法院、检察院公正司法，依法保护人民权利，规范国家机关及其组成人员的职务行为，调整社会各方面的关系和矛盾，包括运用法律保障资金安全，保护知识产权，保护环境和资源，保护文物和旅游资源，整顿市场经济秩序，创造统一、健全的市场体系，维护人民安居乐业的治安环境等等，总之通过营造平等竞争、共谋发展的法治环境，保障和促进市场经济持续快速协调健康发展。
三、完善人大代表制度，充分发挥代表作用
人大代表制度是人民代表大会制度的一项具体制度。建立健全人大代表依法履行职责的各项制度，充分发挥代表作用，对坚持和完善人民代表大会制度，构建和谐社会，具有特别重要的意义。人大代表由人民选举产生，具有广泛的群众基础，包括了各阶层、各地区、各民族、各方面的人士。代表的产生和构成，反映了我们国家的性质，保障了国家权力最终掌握在人民手中。人大代表来自人民，反映人民的意见和要求，代表人民决定国家和地方的大事。正如有的同志讲的：“一个代表是一方百姓的缩影；一个代表议案往往是千百万人民的呼声。”实践表明，通过人民代表大会这种组织形式，能够集中人民内部不同阶层的共同利益，也能够反映和协调各方面的特殊利益，从而把全国人民的力量凝聚和调动起来，充分发挥人民当家作主的积极性、创造性。我国实行兼职代表制，代表就生活在人民群众之中，代表法又规定代表在闭会期间的活动也是执行代表职务，这种机制有利于密切联系群众，直接听取和反应人民的呼声，能够及时发现问题，反映民意，化解“民怨”，解决矛盾，为理顺人民和政府的关系、人民和社会的关系、人与人之间的关系发挥重要的作用。
必须指出，当前代表工作和代表制度建设还存在一些问题。1992年制定的代表法，对代表在会议上的工作和闭会期间的活动都作了规定，这部法律对保障代表依法履行职责发挥了重要作用。但在实际执行中还存在一些问题，主要是：会议上，代表审议质量有待提高；代表提出议案和建议尚欠规范，也有个提高质量的问题；办理代表议案和处理代表建议工作不够规范，代表不满意。闭会期间，代表活动各地做法不一，缺乏规范和程序。此外，社会上的一些人甚至包括有些党政领导干部、执法人员对代表的地位和作用缺乏正确认识，对代表活动的尊重、支持不够，侵犯代表权利的行为时有发生。有的代表也没有很好地行使法定的职权和履行法定的义务，工作效果不够显著，素质水平有待提高。
为了解决这些问题，进一步完善代表制度，更好地发挥代表的作用，前不久中央[2005]九号文件转发的《关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》对代表工作作出一系列规定。主要是：第一，保障代表知情权。要求有关国家机构为代表知情知政提供信息，扩大代表对常委会会议和其他活动的参与，提前将人代会文件发给代表，为代表深入审议议案和报告创造条件。第二，改进代表议案和建议工作。包括明确代表议案的基本要求和范围，规范代表提出议案的程序，改进代表议案的处理工作。同时，明确代表议案和建议的区别，提高代表建议提出和处理的质量。具体规定，对确定的重点建议组织力量跟踪督办，全国人大常委会每年都要听取代表建议处理工作情况的报告。第三，着重对全国人大代表在闭会期间的活动作了规范。主要是：明确了全国人大代表在闭会期间的活动由全国人大常委会或委托省级人大常委会组织，以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式；每年末进行一次集体视察，年中进行一次专题调研，时间各一周左右；代表可以通过代表小组召开座谈会、代表电子信箱和人大网站等方式保持同人民群众的密切联系，同时要求代表把执行代表职务和代表个人的职业活动严格区别开来。还为代表活动从经费和工作机构两方面提供了具体保障。这些规定，对进一步完善人大代表制度，更好地发挥代表作用，将起到重要作用。
如何提高素质、增强执行代表职务自觉性？各地实践经验表明，除要严把“入口关”、优化代表结构外，对现职代表需要强调三点： 一是，既要充分行使权利，又要认真履行义务。按照法律规定，人大代表在会议期间享有参加会议、提出和审议议案、表决等多方面的权利，代表还享有履职保障权：在人大各种会议的发言，不受法律追究；非经本级人大主席团或常委会许可，不受逮捕或刑事审判以及采取其他限制人身自由的措施；代表所在单位为代表执行职务提供时间保障；代表活动经费列入预算，无工资收入的代表享有经济补贴等。同时，代表法也规定了代表要承担模范地遵守宪法和法律并协助其实施、与人民群众保持密切联系、保守国家秘密、协助本级人民政府推行工作等义务。根据权利与义务相统一的原则，人大代表在依法行使权力的同时，必须依法履行义务，不能只讲权利而不讲义务，也不能放弃权利空谈义务。二是，既要做好人大会议上的工作，又要积极参加人大闭会期间的活动。会上，每个代表都要充分地、正确地行使自己的权力，认真审议各项议案，积极提出议案和建议、批评、意见，以对人民高度负责的态度，认真行使身影权和表决权。审议议案必须强调畅所欲言，各抒己见。正如有的代表说的“要讲真话，不讲假话；敢讲话，不乱讲话；宁可不说话，也不讲违心的话。”闭会期间，则要依照代表法规定主要以代表小组等形式开展活动，特别是围绕经济与社会发展的重大问题、人民群众普遍关心的“热点”问题，深入基层、深入群众，开展调研和视察活动。只有平时了解实际情况，会上审议议案才能提出真知灼见。三是，既要对选区选民或原选举单位负责，又要维护全局的利益。人大代表由选民或选举单位选出，代表既要对他们负责，反映他们的意见和要求，同时又要有全局观点、整体意识。当局部利益和整体利益发生矛盾时，代表应当服从全体人民的根本利益，并动员人民群众维护全局的利益。有的代表在人代会上，完全从局部利益出发提议案、建议，为本地区、本部门争资金、争项目，或者帮人打官司，这是不正确的。代表不可受地方或部门保护主义的影响，为小集体或者私人牟利。同时也应指出，现实中经常出现一些非法拘禁代表、限制代表人身自由的事件。这是严重的违法行为，必须追究责任，严肃处理。社会上一切组织和个人都要尊重和支持代表执行职务，维护国家权力机关的权威。代表在执行代表职务过程中，也应学会运用法律武器来维护自身的合法权益。
四、完善人大监督制度，建立有效的权力制约机制
人大监督制度是人民代表大会制度的重要组成部分。古今中外的历史证明，掌握权力而不受制约，必然滥用权力、走向腐败。廉政是和谐社会的基石，腐败是和谐社会的肿瘤，人大监督则是从制度上铲除腐败的利剑。在我们社会中有各种形式的监督，人大监督是具有最高法律效力最高层次的监督。人大监督的实质，是以权力制约权力，从制度上保证国家机器按照人民的意志和需要运转。这些年来，人大监督工作取得显著成绩，但人民群众还不满意，需要按照中央九号文件的精神，遵循“坚持原则、围绕中心、突出重点、讲究实效”的思路，进一步改进和加强人大监督工作。当前特别需要从完善各项具体监督制度入手。其中包括完善宪法监督制度，执法检查制度，听取和审议工作报告制度，审查和批准国家计划和预算制度，受理申诉、控告、检举制度，还应包括地方人大在实践中创造的代表评议制度，述职评议制度、执法责任制度等。和谐社会本质上是实行宪政的社会。这里只讲一下作为人大监督核心的宪法监督制度问题。
胡锦涛同志指出，“实施依法治国的基本方略，首先是实施宪法。”“全面贯彻实施宪法，必须健全宪法保障制度，确保宪法的实施。”针对当前在发展市场经济新形势下，“有法不依、执法不严、违法不究的问题不少，一些不同程度的违宪现象仍然存在”，胡锦涛同志强调“要抓紧研究和健全宪法监督机制，进一步明确宪法监督程序，使一切违反宪法的行为都能及时得到纠正”。⑺在新一届党中央政治局首次集体学习就安排学习宪法时，胡锦涛同志再次强调，“要加强立法监督和执法监督，坚决纠正各种违宪现象，坚决维护国家法律的统一和尊严”。⑻在去年全国人民代表大会成立50周年大会上的重要讲话中，胡锦涛同志进一步阐明：“依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政。”“全党同志、全体国家机关工作人员和全国各族人民都要认真学习宪法、遵守宪法、维护宪法，保证宪法在全社会的贯彻实施。”⑼这里，胡锦涛同志给我们指明了加强宪法监督的极端重要性和基本方向。首先，要从法律上对什么叫“违宪”作出界定，明确违宪的主体和内容。违宪不同于违法，不能把违宪和普通公民违法混为一谈。所谓违宪，具有特定含义， 其实质是对公民基本权利和国家制度的严重危害，是对国家最高法律效力的侵犯。因此，违宪，是国家行为，不是个人行为。它特指国家机关制定的规范性文件违宪和国家机关及其组成人员的职务行为违宪。简言之，宪法监督就是要审查、纠正文件（抽象行为）违宪和行为（具体行为）违宪。其次，要按照胡锦涛同志指出的，“进一步明确宪法监督程序”。目前，主要是完善审查规范性文件的程序。立法法已对审查行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例作了一些规定，但只规定了被动审查，还要考虑实行被动审查和主动审查相结合，对某些牵扯全局和人民宪法权利的法规启动主动审查程序。有的同志还提出，对立法法规定以外的规范性文件，例如，全国人大组织法第37条规定的被认为同宪法、法律相抵触的国务院各部委的命令、指示和规章，省级人民政府的决定、命令、和规章，要不要进行审查？如何进行审查？有待进一步明确。对于现实中并不罕见的国家机关及其组成人员的职务违宪行为，如何提起控告？如何受理、审查和纠正？也需要经过调研、论证，作出法律规范，逐步建立和健全违宪检查制度和宪法诉讼制度。
五、加强和改善党的领导，实现党的领导、人民当家作主、依法治国三结合
我们党是执政党，党的执政地位是历史形成的，人民选择的，宪法肯定的。我们党除了全国各族人民的根本利益外，没有自己任何特殊利益。在我们这样一个多民族的发展中大国，要把全体人民的意志和力量凝聚起来，建设社会主义和谐社会，加快推进社会主义现代化，没有一个能够真正代表和团结人民群众的党，没有党的统一领导，是不可能设想的，那只会四分五裂，一事无成。同时，还必须指出，党的执政地位正是通过对国家各个政权机关的领导来实现的。没有对国家政权机关的领导，也就谈不上执政地位。因此，毫无疑问，必须坚持党委对国家政权机关的领导，其中包括对人大工作的领导，这是人大工作保持正确方向的关键所在。但是，党同政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式也不同，所以，党委不能代替人大行使国家权力。应当说，党的领导主要是政治、思想和组织领导。党对国家和社会事务的领导主要体现在两个方面：一是，把党的决策，通过提出立法建议的方式，经过国家权力机关按照法定程序制定为法律或其它具有法律效力的规范性文件，从而变为国家意志，成为所有公民必须遵守的行为规范。二是，推荐重要干部的人选，经过法定程序，成为国家机关的领导成员，并对他们进行监督。那么人大对党委可否进行监督呢？我看到报纸上有的文章说党和人大的关系就是：党委领导人大，人大监督党委。这一说法倒是简要明了，但是有个问题：人大监督是严格依照法定程序进行的，有特定的对象、内容和方式。按照现行法律规定，人大的监督对象主要是国家行政机关、审判机关、检察机关，党组织不是人大法定的监督对象。大家知道，人大监督分为工作监督和法律监督。人大显然不能对党组织进行工作监督，如果人大会议讨论党委发展党员，进行先进性教育的工作，岂非笑谈？但是党中央的文件和党中央领导同志一再指出，各级干部都是人民的公仆，都要受到人民和法律的监督。这里所谓法律监督，我认为主要指人大监督。党组织和党员干部出现违法现象，人大可以采取适当方式进行法律监督。这是基于两条理由：一是，根据宪法第五条关于“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”的规定，党委出现违反宪法和法律的行为也必须予以追究。二是，中国共产党党章规定，党必须在宪法和法律的范围内活动。同时，国家行政机关、审判机关、检察机关的领导人不少也是党委的领导成员，人大对“一府两院”领导人的法定的直接监督也可视为对党组织和党员干部的间接监督。在新的历史条件下，加强党的领导，必须改善党的领导，改善党的领导方式和执政方式。所谓党的执政方式，主要是指党对国家政权机关的领导方式。在构建社会主义和谐社会的进程中，加强和改善党对人民代表大会的领导，充分发挥国家权力机关在依法治国中的作用，一是有助于避免权力过分集中的现象，完善领导制度，发展党内民主；二是能够从过去主要依靠政策治理国家，向主要依靠法律治理国家转变。怎样加强和改善党的领导，把党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机结合起来？许多地方党委从实践中总结出一些经验，主要是做到以下几点：第一，党中央提出的方针政策和决策部署，党委通过人大常委会党组及时传达贯彻；第二，党委对本地区工作的重大决策，包括重要干部推荐，事前征求人大的意见，并通过国家权力机关形成地方性法规或决定；第三，党委召开的重要会议，请人大常委会有关领导成员参加或列席；第四，党委在人大每届任期内召开一次人大工作会议，讨论、部署本地区民主法制建设和人大工作问题；五是，党委定期研究人大工作，及时研究解决存在的问题和困难；把宣传社会主义民主法制建设和人民代表大会制度建设作为党的思想教育和宣传工作的重要内容，提高党员特别是党员领导干部的法制观念和人民代表大会制度意识。这些做法，符合新形势下改善党的领导方式和执政方式、提高党的执政能力的要求。鉴于人大制定的法律有80%是由政府来实施的，法院、检察院都是国家司法机关，建设法制政府，厉行依法行政，以及保证公正司法，无疑也是实现党的领导、人民当家作主和依法治国三结合的极为重要的途经和机制。我们要在构建社会主义和谐社会的实践中，不断研究新情况，总结新经验，更好地实现党的领导、人民民主和依法治国三结合，进一步坚持和完善人民代表大会制度，坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路。（作者为中国宪法学研究会顾问，此文是根据作者在中国法学会举办的〈构建和谐社会法制保障?中国法学家论坛〉上的发言整理而成）