讨论、决定重大事项（以下简称决定权）是宪法和地方组织法赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，截至目前，全国已有28个省级人大常委会出台了关于重大事项决定权的地方性法规，按照宪法和法律规定，设定和完善民主、科学、有效的决定程序，对依法行使重大事项决定权进行了积极探索。如何进一步规范和保证这项职权的行使是地方人大工作面临的一个重要课题，同时也是我国人大制度研究和宪法学界普遍关注的理论问题。近期，笔者就有关问题走访了中国法学会宪法学研究会顾问，全国人大常委会研究室原主任、研究员程湘清同志。

　　决定权是法定的权力，充分体现人民代表大会制度的本质特征

　　笔者：按照宪法和组织法的规定，重大事项决定权专属于人大及其常委会。作为一种实体性权力请您谈谈它的内涵、特点和性质。

　　程湘清：重大事项决定权是人大及其常委会代表人民的意志，依照法定程序，对国家和地方本行政区域内的政治、经济和社会发展等各方面的重大事项作出决定或者决议，并用国家强制力保证贯彻实施的国家权力。

　　人大决定权具有三个特点：一是创制性。这是因为行使决定权的主体是国家权力机关，它不向任何其他国家机关负责，只对人民负责，直接享有创制权。二是全局性。这是因为决定的内容，是关系国家或地方国家全局的重大事项。三是权威性。这是因为作出的决定，代表了人民和国家或地方

　　国家的意志，具有最高的或相对最高的法律效力。人大决定权的重要性集中表现为以下三点：

　　首先，人大决定权是法定的权力，最能体现人民代表大会制度的本质特征。人大制度可具体为四项制度：权力属民，民主选举，民主集中，民主程序。行使决定权充分体现这四项制度，特别是一切权力属于人民这一核心制度。

　　其次，决定权在人大四权中处于特别重要的位置。人大四权可概括为议决权和监督权。决定权既是议决权的组成部分，又是行使监督权的前提条件。

　　最后，决定权对于没有立法权的地方人大和人大常委会具有更加重要的意义。从某种意义上说，没有立法权的国家权力机关，主要是通过行使决定权来行使国家权力的。

　　科学界定和规范“重大事项”是必要和可能的

　　笔者：由于宪法和法律对决定权只作了原则性的规定，因此地方人大常委会在行使重大事项决定权和重大事项决定权立法的过程中，首先遇到的一个问题就是如何界定“重大事项”，您认为界定“重大事项”应把握好那些环节？

　　程湘清：地方人大总结实践经验，用地方性法规 的形式对“重大事项”作出了界定和规范。这些规定通常把“重大事项”区分为 三类：第一类，是由人大常委会讨论，作出相应决议、决定的事 项；第二类，是由人大常委会讨论，但不作出决议、决定或必要时 才作出决议、决定的事项；第三类，是只要求“一府两院”报告或备案，人大常委会不进行讨论、更不作出决定的事项。

　　经过对各地规定进行对比和分析，由地方各级人大常委会讨论并作出决定的事项即第一类重大事项，主要有：保证宪法、法律、行政法规、上级人大及其常委会决议、决定和本级人大决议、决定的遵守和执行的重要部署和措施；实施依法治国方略，加强社会主义民主法制建设的重要部署和重大措施；保护公民、法人和其他组织合法权益的重大措施；本行政区域内经济和社会发展的重大改革方案或重大措施；教育、科学、文化、卫生等方面的发展规划或重大措施；计划生育、土地管理、环境和资源保护方面的重大措施；民族或民政工作的重大事项；根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内 国民经济和社会发展计划、预算的部分变更或调整；撤销下一级人大及其常委会或本级政府不适当的规范性文件；授予或撤销地方的荣誉称号；应当由人大常委会讨论、决定的其他重大事项等。

　　由人大常委会讨论，不作决议、决定或必要时才作出决 议、决定的事项，即第二类重大事项，主要有：法律、法规和有关决议的实施情况；计划、预算的管理情况；预算外资金的管理情况；教育基金、社会保险基金、扶贫基金、环境基金、住 房公积金的管理情况；对预算执行和其他财政收入的审计情况；城市总体规划、城市阶段性建设规划的编制和重大变更；本行政区域内的重大建设项目；受理申诉、控告、检举情况； “一府两院”组成人员违法违纪的处理情况；重大突发性事件的处理情况；同外国地方政府建立友好关系；应当向人大常委会报告的其他重大事项等。

　　笔者：理论界有的同志提出，决定权在某种程度上更是一种决策机制，因此不可能也无必要对重大事项内涵和外延进行准确的界定。

　　程湘清：上述两类重大事项（主要是第一类重大事项），规定得是否科学，是否符合法律和实践，目前尚有一些不同的意见和看法。有的同志认为，什么是“重大事项”没有固定标准，既难 以界定，也没必要界定，列出若干条，反而会“作茧自缚”，限 定人大行使决定权。我们不同意这种看法。主要理由是：第一，上述所列第一类11项“重大事项”，既涵盖了政治、经济 和社会发展等各方面的工作，又属于人大职权范围内的事项，总的说是比较全面可行的。不错，“重大事项”具有变动 性和相对性的特点：在甲地是重大事项，在乙地可能不是重大事项；现在是重大事项，未来不一定是重大事项。正因为如此，重大事项不可列得过于繁细，除具有共性的具体事项，如计划、预算的变更和调整，撤销不适当的规范性文件外，主要应列涵盖各方面工作的概括事项。我们注意到，近两年制定的省级人大常委会有关于规定已大大减少了第一类“重大事项”的项数。实际上，宪法和 法律在规定人大及其常委会职权时，也是采取了概括事项和具体事项相结合的列举方式。第二，省级人大常委会制定 的关于讨论、决定重大事项的规定，属地方性法规，地方立 法的一条基本经验就是“不抵触、有特色、可操作”。为了做 到有地方特色，在不同法律、行政法规相抵触的前提下，各 地在界定和规范“重大事项”最后都有一条“兜底性”条款， 即“应当由人大常委会讨论、决定的其他重大事项”、“应当向人大常委会报告的其他重大事项。”这类“兜底性”条款，为国家权力机关行使职权留有很大的余地和空间。长期以来，恰恰是对“重大事项”不作界定，影响了人大决定权及其他 职权的有效行使。因此，地方人大用列举的方式把“重大事 项”具体化，既是必要的，也是可能的。