[内容提要]
为了化解社会矛盾，全面构建社会主义和谐社会，针对行政复议制度中存在的问题，如，受案范围太窄、申请复议主体面小、复议不适用调解、复议决定难以执行等。特别是受案范围太窄，老百姓告状无门的问题，本文提出了对所有具体行政行为和除法规、规章以外的其他抽象行政行为均应列入行政复议的范围，以及扩大行政复议申请人的范围、复议过程中允许调解、对行政机关拒不执行复议决定可以实行强制执行的意见。供有关部门在修改《行政复议法》时参酌。
（一）
十六大以来，党中央提出了全面构建社会主义和谐社会的重要思想，这是对马列主义毛泽东思想的重大发展，是改革开放、实现社会安定团结的重要保证。中国经济的高速发展，是我们二十多年改革开放的成果，但经济的快速发展必然引发各种各样的社会矛盾，特别是现阶段，我们正处在从计划经济向市场经济转型的过程中，各种矛盾交织在一起，层出不穷。矛盾的产生不可怕，可怕的是化解矛盾的机制不健全，渠道不畅通。使矛盾不能妥善处理引起矛盾激化，造成社会的不安定。社会矛盾的产生，其中一个重要方面，就是行政机关在行使权力时，侵犯了老百姓的合法权益，引发行政争议。行政复议是解决行政争议的重要途径之一，是化解社会矛盾，构建和谐社会的重要手段。但是，现有的行政复议制度远不能适应当前形势的需要，其在受案范围、复议主体、复议程序、复议决定的执行等，存在着一系列问题。
一、 政复行议的受案范围过于狭窄，老百姓告状无门。
《行政复议法》对行政复议机关受理行政复议的范围采用列举的方式规定了十一种，同时，还规定了三种不予受理的情况。但实践中发生行政争议的情况非常复杂，远不止复议法所规定的十一种，使得争议的当事人不知如何去申诉。即使是申请行政复议，复议机关也不知应不应该受理，无所适从，有的干脆不予受理。使相对人告状无门，权益得不到保护。
列举一：对审计机关的审计结果不服能否申请复议的问题。审计机关对国有企业、事业单位、行政机关负责人的任期届满和任职中期的审计，已经成为一项制度，审计机关的审计结果直接影响着被审计对象的前途和命运。因此，审计机关的审计结果就显得十分重要和关键。如果被审计对象对审计机关的审计结果不服怎么办，能否申请行政复议？对此《审计法》没有做出具体规定，《行政复议法》也没有包含进去。如，X X 区一位部门领导干部在离任前由审计机关进行了审计，但该审计结果当事人不服，向政府提出行政复议。该案应不应当受理，当时存在两种意见。一种意见认为，审计机关对行政机关、事业单位负责人的审计是行政机关的内部行为，符合《行政复议法》第八条“不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的”规定，不予受理。另一种观点认为，审计结果不是行政处分，而是一个具体行政行为，是行政机关做出处分决定之前的一种行为，直接影响着相对人的权利和义务，因此，应该受理。
列举二：对行政机关招标行为不服能否申请行政复议的问题。根据国家法律法规的规定，在土地出让、建筑工程、公路建设、大型设备采购等领域，为了体现公开、公平、公正原则，都应当采用招投标方式，由相关的行政机关，如土地管理部门、城建管理部门、交通管理部门、政府招标部门等，按照法定的程序组织招投标。如果相对人对组织招标的行政机关的行政行为不服提出复议，复议机关能否受理？对此同样存在两种观点，一种认为应该受理，因为行政机关的招标行为是法律赋予的，对招标行为负有管理、组织职能，是行政机关的具体行政行为，相对人对该机关的行为不服，应该有一个行政救济途径，复议机关应该复议。另一种观点认为，招投标行为是民事行为，虽然招标的主体是行政机关，但招标活动中的评标、议标、决标等行为是带有民事权利和民事义务的行为，不易纳入行政复议范围。
列举三：学生对学校不予颁发毕业证、不授予学位等行为能否申请复议的问题。学生在毕业时由于种种原因拿不到毕业证或拿不到学位证的情况时有发生，使得这些学生无法走向社会就业。对此类问题，如果学生向教育行政主管部门提出行政复议，复议机关该如何处理？有人认为学校是法律授权从事学生教育和管理的单位，行使的是公权力，学校与学生的关系是一种管理与被管理的关系，学校颁发毕业证、学位证是一种具体行政行为，因此，对学校的不予颁发行为不服提出复议，复议机关应该受理。况且，法院对这类问题已经作为行政案件进行受理有了判例。另一种观点认为学校不是行政机关，学校教学与学生上学是一种民事合同关系，学生违反校规，不予颁发毕业证、学位证，是对学生违反合同行为的一种制裁，属于民事纠纷，复议机关不应该受理。
除此之外，对抽象行政行为的复议能否扩大受案范围的问题；对集会、游行、示威不予批准要求复议的问题；对信访部门答复来信来访不服能否申请行政复议的问题，等等。类似的问题很多，复议机关能否受理，应该有一个明确的界定方式。
二、复议申请人的范围太小，第三人受到侵害，以及公共利益受到侵害时，无法申请行政复议。
行政复议法所规定的有权申请行政复议的主体是行政管理相对人，也就是具体行政行为所针对的对象。实践中，行政机关的具体行政行为并没有侵犯相对人的权利，而是侵犯了公共利益或者间接地侵害了第三人的利益。对此，第三人或者公共利益的群体能否提出复议申请，复议法没有明确规定。例如：某房地产开发商将一片公共绿地变更用途，拟建楼房。周围老百姓不答应，阻止开发商的行为，但开发商坚持建房，理由是手续合法，经过规划部门的审批。为此，群众以规划部门违法审批为由申请行政复议。该案给复议机关提出了两个问题：一是行政机关的具体审批行为针对的是开发商特定的人和特定的事，但侵害的是第三人的利益，那么第三人有没有权申请复议；二是行政机关的具体行政行为侵害的是公共利益，那么谁有权代表公共利益提起复议，是受到侵害的群体集体提出申请，还是群体中任意一个人以自己的名义提出申请，还是由检察机关代表公共利益提出复议申请。这些问题，有待于法律的进一步规范。
三、 行政复议能否适用调解的问题，法律没有明确规定。
《行政诉讼法》明确规定行政复议案件不适用调解。《行政复议法》颁布后，虽然没有规定行政复议案件不适用，但也没有规定可以调解。这就使得行政复议机关在具体审案中不能进行调解。但实际上有许多案件在审理中，复议机关都进行案外调解，使问题得到解决。那为什么这一有效的方法就不能列入《行政复议法》的法定程序呢？
四、 被申请人拒不执行复议决定的问题。
行政复议决定发生法律效力后，申请人不执行的，由行政机关或者人民法院强制执行，但被申请人行政机关不执行的，法律却没有规定可以强制执行，只是规定对有关人员给予行政处分。这在实际操作中是非常困难的，因为复议机关只能是建议权，有关机关是否追究责任人员的责任还不一定。因此，行政复议法对被申请人不执行复议决定的处罚缺乏力度和有效的方法。
（二）
行政复议活动中存在的这些问题，特别是受案范围的问题，对解决行政争议、维护人民群众的合法权益有着很大的妨碍作用，不可低估。这些问题如不解决，行政复议的作用就很难发挥，纠正行政机关的违法行为就是一句空话，大量的行政案件就会被排挤在外，引起社会的不稳定，也就不可能营造一个和谐有序的社会主义社会。从这一角度出发对现行的《行政复议法》进行修改已经是势在必行。
一、 扩大行政复议受案范围。
行政复议法所规定的十一个方面的复议范围是远远不够的，应该扩大。扩大到什么程度？笔者认为应该扩大到行政机关的所有具体行政行为和除法规、规章以外的所有抽象行政行为。而且取消列举式的方式，因为，列举式往往是挂一漏万，不能完整的概括。但对于不予受理的复议案件可以采取列举方式，如：
（1） 国务院制定的行政法规，国务院各部委和地方人民政府制定的规章；
（2） 行政机关对民事纠纷的调解或者裁决；
（3） 行政机关的内部处分或人事任免。
对于举例之外的行政争议案件，复议机关都可以受理。这样，就不会出现真空地带，所有的行政争议案件都可以顺利的通过复议获得救济。此外，扩大行政复议范围，也有利于上级行政机关对下级行政机关的监督，促使各级行政机关依法行政，建设法治政府。
二、扩大行政复议申请人的范围。
行政复议申请人不能仅限于行政机关具体行政行为的相对人，有利害关系的第三人、被侵害的社会公共利益的群体都可以成为复议案件的申请人。如，土地管理部门在给申请人颁发土地使用证时，没有征求相邻单位的意见。相邻单位认为该土地证颁发侵犯了自己的合法权益，虽然他不是颁发土地证的相对人，但他可以以第三人的身份向行政复议机关申请复议，要求撤销该土地证。复议机关应该予以受理。
三、 复议法应明确规定行政复议案件适用调解。
行政机关的具体行政行为和抽象行政行为，并不都是拘束行政行为。拘束行政行为仅仅是一部分，而大量的行政行为都有自由裁量权。复议机关对申请复议的案件，完全可以在行政机关的自由裁量权范围内进行调解解决。这有利于化解矛盾，提高效率。
四、加大被申请人不履行行政复议决定的执行力度。
行政复议机关的复议决定是具有法律效力的，被申请人拒不执行行政机关的复议决定或者拖延履行复议机关的决定，这一方面是对法律的藐视，另一方面也违反了行政机关的组织原则即下级服从上级。对此，复议法应当作出明确规定，由复议机关直接对有关责任人员给予相应的行政处分，至止开除。同时，复议法也应赋予公民、法人和其他组织向人民法院申请强制执行的权利，从而使复议双方当事人处于平等的地位，迫使被申请人执行复议机关的复议决定。
行政复议制度的完善是一项十分重要的任务，我们必须予以高度的重视，要从立党为公，执政为民的本质出发，从落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的战略高度，深刻认识完善行政复议制度的重要性和紧迫性，踏踏实实地作好行政复议法的修改工作，真正做到以人为本，为老百姓谋利益，办实事。(作者：宁夏政府法制办公室 张 军)