行政执法是依法执政的重要组成部分,是执政能力建设的基础,是行政法律、法规得以实现的重要保障,是实现行政管理、提高行政工作效率的前提。随着我国行政法制建设的不断加强,行政机关的执法水平有了一定提高。但与推进依法行政、建设法治政府的要求相比,任重道远;与人民群众的期待比,还存在着较大的距离。人大作为国家法律授权的监督机关,如何发挥职能作用,是一个亟待调研、探索的重要课题。现就如何加强人大对行政执法的监督,提出一些不成熟的思考和建议。
一、主要问题
(一)行政执法问题
一是执法主体混乱。行政执法主体混乱,一些非行政机关未经法律、法规授权行使行政执法权,有的行政机关擅自将行政执法权交由其所属的事业单位行使,有的行政机关内设机构以自己的名义行使行政执法权,如劳动和社会保障局下属的劳动监察执法大队,税务局下属的税务稽查分局等。非行政机关未经合法委托行使行政执法权,如在治安管理、卫生监督和城市管理上随意委托、聘用不合格组织和人员实施行政执法等,形成严重的社会负面影响。如天门市的管理部门在城市管理执法中草菅人命事件。有的执法依据缺位,如工业园区和行政管理交叉领域的行政执法比较常见,该管的管不住,该办的办不好。有的使行政权力异化。如一些行政机关的二级机构或社会中介组织,代行行政处罚和行政许可权力,使行政执法蜕变成部门和少数人牟取利益工具。
二是职责交叉不清。由于部门管理职责交叉,一些行政执法管理部门对违法行为视而不见、该管的管不好,该办的办不好,表现行政不作为。还有一些单位因部门经济利益作祟,偏离执法重心,往往是重罚款,轻管理。出现一种有利可图的,都去抢着管,涉及公众利益而无利可图的,部门之间相互推诿,谁都不愿管的现象。
三是执法不严。行政执法是以维护公平正义为出发点和落脚点。有的执法人员有法不依,执法不严,在行政执法中因人而异,任意变通执行法规章,办“人情案”、“关系案”的现象时有发生;有的违法不究,以所谓“爱护干部”、“保护名人”、“法不责众”为托词,该追究的不追究,以免代处,以调代处,以罚代处,不了了之,让老百姓困惑不解。
四是执法人员素质差。行政执法是一项综合性的工作,要高质量地完成执法任务,不仅要求执法人员有较高的法律素质,而且要有较高的专业素质和政治素质。有的执法人员没有经过严格的正规培训,文化层次低,不注重自身的学习,法律知识相当匮乏,执法中缺乏辨证思维的能力和调查取证、分析研究的能力,不严格遵守法律法规有关程序的规定,该告知的不告知,该回避的不回避,图省事而无视程序现象并不少见。
(二)人大监督问题
一是监督意识不强。一些人大常委会组成人员依法监督的责任意识淡薄,忌讳“监督”二字,讲到成绩“不尽长江滚滚来”,说到缺点 “犹抱琵琶半遮面”,遇事刻意回避要害,避重就轻,当“老好人”,涉及到行政个案监督时,不重调查研究,往往采取“一般信访转办程序”一转完事,笃信“多一事不如少一事”,图清闲;有的不愿意启动人大监督程序,置监督职责而不顾,听之任之。
二是缺乏监督魄力。有的人大常委会组成人员在监督工作中,“瞻前顾后”,“前怕狼,后怕虎”,缩手缩脚,怕越权,怕越位。有的宁愿将较严厉的如质询、特定问题调查、撤销等监督刚性手段弃置不用,却一味地搞什么行风监督员等作秀。
三是监督主动性差。有的人大常委会组成人员不善于调查研究,老爷作风,喜欢和,对行政执法工作中出现的问题,不闻不问;有的不重视自身学习和提高,遇事没有明确意见,对行政执法监督缺乏紧迫感、责任感和主动性。
二、主要原因
(一)“官本位”思想作祟。当前,我国正由传统的伦理社会向现代法理社会的转型期,人治传统的历史惯性,深刻地影响着我国政治生活和社会生活,人治与依法的碰撞再所难免,旧观念和思想对依法行政的干扰和影响不可低估。宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民。行政公务员是人民的公仆,公民在法律面前一律平等, 任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。“官本位”思想恰恰相反,它强调权力,轻视公民权利对国家权力的制约,漠视公民、法人等权利主体的合法存在。有些行政执法人员受“官本位”思想的影响,把权力推崇极至,思想上缺乏接受监督的意识,以权压法、以言代法,严重影响了法律的公正实施。一些当事人在利益受到侵害时,因受文化水平局限,法律知识少,封建传统思想影响深,总认为“民斗不过官”,自认倒霉,不善于用法律武器维护自己的合法权益,在行政执法责任追究制度不健全的情况下,当事人如果不向人大反映,人大作为监督机关就无从知晓,自觉不自觉地放纵了对行政违法行为追究。
(二)监督意识不到位。按照人大集体行使监督职权原则,表明代表对行政执法监督的监督意识直接影响监督的力度和效果。近年来,人大代表结构有了明显改善,素质也有了较大提高,但就其整体水平而言,与人大监督所面临的任务和要求比仍显得不足,在一定程度上制约了人大监督的效果。现实中,地方人大专职委员多数是因年龄由党委和行政改任,一部分委员把人大当成“二线”位置,看自己退休前的“最后一站”,感到从事人大工作不像抓行政和经济工作实在,心理上有一种的失落感,对做好行政执法监督信心大打折扣。一些工作在各行业、各战线上的委员,有的因部门工作等方面的原因,认为这份监督是业余的,对做好监督工作信心不足,看不到前途。人大代表中,一些代表因自己曾提出的议案得不到应有的重视,或得不到满意答复,有些心灰意冷;有的代表监督热情不高,履职意识差。
(三)监督责任管理弱化。监督管理责任落实与否,直接关系到监督效果。“权力不受制约和监督,必然导致滥用和腐败。”一些执法部门有法不依、执法不严,违法不究的现象始终挥之不去,就是因为内部监督管理的责任制没有落实,一些行政执法部门内部监督管理制度,缺乏具体的褒奖与惩戒措施,没有约束无力,内部监督只是一种奢侈的摆设。一些地方人大对行政执法监督管理责任制没有具体措施,工作中该调查的没有调查、该质询的不质询、该撤销的不撤销,使得一些执法人员知法违法,累犯不改。
(四)监督缺乏严格标准。我国行政行政法律、法规重行政机关对社会政治、经济、文化等方面进行管理控制,轻保障公民的合法权益和公民与行政机关平等民事主体关系的内容。公民在国家行政机关实施行政管理过程中,实际处于不平等的被动和屈从地位。受行政立法思想的影响,人大依法对行政机关执法行为的监督,也难免陷入侧重于维护行政机关行政行为的误区。有的行政法规,由于部门的限理性和利益着重点不同,带有明显的部门思想痕迹,导致使用法律上的不协调,不一致,甚至抵触和矛盾,形成法律与法律之间的“打架”由此产生的法律后果让人困惑;而人大监督只能依法进行,难免监督失衡。长期以来我国行政立法重实体、轻程序,行政执法程序的立法滞后,人大监督难于实施。司法的公正性要求法律具体细致化,才能针对不同的社会情境作出不同的反应。有些法律虽然赋予了行政主体以一定的执行权,但由于没有程序规定,使得执行措施难于操作,造成少数执法人员持权自重,滥用职权。行政执法涉及范围广、数量大、任务重、执法依据的层次和种类多,执法程序具有一定弹性,无不与百姓的日常生活息息相关,所以倍受关注。
(五)监督机构不尽合理。人大常委会依法对行政执法进行监督,客观上需要一支专业性较强的法律监督工作机构,如审计和监督,但这些机构设置则属于政府序列,这种机构的设置,体现了权力的自我监督,使审计、监察的公开性、公正性、真实性及监督力度受直接影响,降低了这些部门工作的相对独立性,从而影响着人大行使监督职权。党政不分的权力结构,使人大对政府的监督处于两难境地。一些地方经常采取党政联合发布文件、决定本行政区域内的重大行政管理事项,这样替代了行政机关和权力机关的职权。政府机构设置的多重性,不利人大行使行政执法监权,如一些由省直接管理延伸到地方的部门,如税务、工商、技监部门,实行人、财、物一条边的管理,但却都是政府系列设置,人大对行政执法监督缺乏处置手段。
三、建议与对策
(一)注重代表素质,提高履职能力。人大代表在国家政治生活中具有极其重要的地位和作用,行使管理国家事务的权力。人大代表素质,直接影响着人大监督力度和监督效果。首先,人大代表必须具备思想素质好、文化素质高、语言表达和社会活动能力。思想素质好是对人大代最基本的要求,人大代表来自不同党派、不同行业、不同战线、不同民族,必须自觉地遵守国家的法律法规,热爱祖国,拥护社会主义,执行党的路线、方针、政策,具有较强事业心和责任感,大公无私,敢于讲真话。其次,人大代表要具备较强的专业素质。人大代表应是来自各行和业、各条战线,应是某个方面的行家里手,专业顶尖人才,只有这样的人大代表,才能独具慧眼,提出高质量议案和建议。所以,抓好选举是提高人大代表整体素质的重要基础。要通过对人大代表的素质要求的宣传,把那些具备基本素质和专业素质,热心参政议政的人选提名推荐出来,并在选举中顺利当选。人大代表培训是一项基础性工作。只有培训才能让代表具备一名国家权力机关组成人员的履职素质。开展活动是提高人大代表素质的必需条件。人代会闭会之后要组织代表开展视察、调研等活动,让代表在知政、参政、议政、督政中提高履职能力。健全和完善人大代表管理制度和履职考核机制,制定代表姵吞趵