在我国，县是一个基本的行政单元，县级人民政府是我国行政体制框架下的基层政权组织，是国家行政系统的重要层次，是县级国家权力机关的执行机关。它要贯彻党的路线、方针、政策，遵照国家的政令和法律法规，在上级政府的领导下，对本县行政区域内的社会事务进行管理。同时，县又是一个相对独立的区域，包括农业、工业、商业、财政、文化等各个方面，是一个政治、经济、文化、社会功能比较完备的基本单元，在国家管理体制中起着承上启下的作用，上有中央和省、市，下有乡镇，一头在农村，一头在城市，是城乡协调发展的重要环节。县级政府行政是国家行政管理的重要组成部分。伴随着社会各方面的发展，县级政府的行政权也在不断的扩张。公权力的不断扩大，易乱用、滥用而滋生腐败。不受监督的权力必然会产生腐败。县级人大及其常委会（以下简称县级人大）作为产生县级政府的国家权力机关，在监督政府的行政行为，防止行政权的异化中，负有重要责任。
一、 县级政府行政中人大监督的理论基础和法律依据
代议机关与行政机关关系的理论研究可以追溯到古希腊时代的亚里士多德，经过洛克的分权理论、孟德斯鸠权力制衡理论等的不断补充完善，政府行政接受代议机关监督的理论已成为世界多数国家的共识。我国坚持人民代表大会制度，宪法对全国人大及其常委会、地方人大及其常委会的地位、作用、权力等作了规定。可以说，人民代表大会制度理论渊源来自于这些理论。县级政府行政接受本级人大及其常委会的监督正是这些理论运用于实践的体现。1.代议制理论。代议制理论认为，代议制政体就是全体人民或一大部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权，这种权力在每一种政体中都必定存在于某个地方。他们必须完全握有这个最后的权力。密尔认为：“代议制议会的适当职能不是管理——这是它完全不适合的——而是监督和控制政府”。各级人民代表大会及其常委会是我国的代议机关，行使监督权是它的重要职权之一。
2.分权理论。分权理论是代议制理论以外的另一个对监督行政的体制的建立具有极为重要价值的理论。权力之间既要相互分立，又需要制约的理论是由法国的孟德斯鸠完成的。他认为“自由是做法律所许可的一切事情的权利，这种自由只有在国家的权力不被滥用的时候才存在”，“但是一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方为止”，“而从事物的性质来说，要防止滥用权力，都必须以权力约束权力”。 县级政府在行政管理过程中，行使行政权，同级人大及其常委会行使监督权，以监督权制约行政权，从而达到以权力制约权力的目的。
3.政府“经济人”理论。英国经济学家亚当?斯密，在研究经济现象时，发现经济现象是基于人们的利己动机而产生的活动。他在著名的《国富论》一书中提出了经济人的观点，他认为人们在经济行为中，追求的是个人的私利，但是，每个人的私利又为其他人的私利所限制，这就迫使每个人必须顾及其他人的私利。“经济人”假设人的行为在追求自身的最大利益，工作的最大动机是追求获得劳动报酬，在于衣食住行，多数人天生懒惰，逃避工作，没有雄心壮志和负责精神，宁愿被人领导。政府“经济人”假设与英国哲学家休谟对政治制度提出的著名的“无赖原则”假设如出一辙，他说，“政治家们已经确立了这样一条准则，即在设计任何政府制度和确定几种宪法的制约和控制时，应把每个人都视为无赖——在他的全部行动中，除了谋求一己的私利外，别无其他目的”。 政府的管理远不是天使的管理，人的本性同时也是政府官员和一切有权者的本性，因此，人要有外在的制约。在制度设计上，都应该视每一个人为“无赖”或“经济人”，一个潜在的“腐败者”或“私利谋取者”，予以预防。正如杰斐逊所言，“在权力问题上，不要奢谈对人的信任，而是要用宪法的锁链来约束他们不做坏事。”县级政府官员、一般行政执法人员，也是一个普通人，具有人的普通属性，其自利的原始心理随时都有可能把公共权力变成谋取小团体或个人的私利的工具，面对复杂的利益引诱，若不加以外在监督，极易使公共权力异化。
4.社会控制理论。社会控制是指社会组织体系运用社会规范以及与之相应的手段和方式，对社会成员（包括社会个体、社会群众及社会组织）的社会行为及价值观念进行指导和约束，对各类社会关系进行调节和制约的过程。社会控制是为了维系社会正常秩序。政府管理作为社会运行的制度控制手段之一，它具有积极和消极两种职能。英国哲学家罗素就曾经指出：“政府，从它存在的最初时代起就一直具有两种职能，一个是消极职能，一个是积极职能。它的消极职能是防止个人的暴力行为，保护生命和财产，制定刑法和保证它的实施。但是，除此之外它还有一个积极的目的，即有助于实现被认为对绝大多数人来说是普遍的愿望。”政府在行政中，为了保证社会正常秩序，采取了各种各样的控制手段。同时，政府作为一个组织和构成这个组织中的每一个个体也是整个社会的成员之一，也是被控制的对象。政府是否严格遵从社会规范，要接受监督、核查和调控，若有越轨行为，应予以相应的惩罚或及时纠正。在我国，对政府实施监督的法律授权者，就是各级人大及其常委会。
5.权力腐蚀性理论。权力是人类普遍存在的一种社会现象，各学科各领域的学者都曾对它做过界定，一直众说纷纭，莫衷一是。笔者倾向美国著名政治学者罗伯特?达尔的观点，他把权力看作人类普遍存在的一种影响力，即对人们的意志和行为能够施加影响的能力。尽管人们对权力的定义看法不一，但是对权力具有腐蚀性却有相似的认识。权力在运用过程中能给掌权者带来地位荣誉和各种利益，使人们竞相追逐和争夺，同时权力本质上是一种支配他人的力量，植根于统治和控制他人的欲望之中，因此它具有无限扩张的倾向，一旦超出了一定界限，就会侵犯其它权力。权力对掌权者具有本能的和自发的腐蚀作用，导致对社会公共利益和他人利益的损害。政府行政，是政府得到授权，从而掌握公共权力，行使公共权力。这使得实际掌握权力的政府机构和人员有可能为了集团或自身的利益去损害或剥夺社会的利益。因此，“从事物的性质来说，要防止权力滥用，就必须以权力约束权力。”
中共中央总书记、国家主席胡锦涛在征求各界人士有关监督法草案意见座谈会上说，人大作为国家权力机关的监督，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督。人大监督的目的，在于确保宪法和法律得到正确实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使，确保公民、法人和其它组织的合法权益得到尊重和维护。各级人大常委会要依法加强对政府、法院、检察院的监督。政府、法院、检察院要忠实履行宪法和法律赋予的职责，自觉接受人大监督，不断提高依法行政、公正司法的水平。胡锦涛主席又指出，要进一步加强和改进人民代表大会的监督工作，增强监督实效。权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败。加强对权力的制约和监督，是社会主义民主政治的重要任务……各级人民代表大会及其常务委员会要依照宪法和法律的规定，把改革发展稳定中的重大问题和人民群众切身利益的热点难点问题作为监督重点，积极改进和加强监督工作，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究的行为，坚决纠正以言代法、以情枉法、以权压法的问题，维护国家法制的尊严。
1979年7月召开的第五届全国人民代表大会第二次会议制定通过了新的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。该法规定：在县级人民代表大会设立常委会；县级人民代表大会行使监督职能，即审查和批准本行政区域的国民经济计划和预算、决算；选举和罢免本级执行机关工作人员；改变或撤销本级和下级人民政府的不适当的决议和命令。同时，规定县级人大常委会的监督权，即讨论、决定本行政区的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族工作的重大事项，根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域国民经济计划和预算的变更部分；监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见；任免部分执行机关工作人员。从此，县人大常委会成为“一府两院”的常设监督机构。现行《宪法》、《地方组织法》、《监督法》，对县级人民代表大会及其常委会行使的职权作出了明确规定，包括在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行等15项。《地方组织法》第四十四条还规定了县级人民代表大会常务委员会拥有14项职权，包括监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作等。
二、县级政府行政中人大监督存在的主要问题及原因探析
（一）政府行政中人大监督存在的主要问题县级政府行政中接受本级人大监督，是依法治国的需要，是实现科学执政、民主执政、依法执政的需要，是保证社会良性运行的需要。同时，县级人大及其常委会对县级政府行政依法适时的监督，是宪法和法律赋予的一项重要职责，是最高层次的监督，是具有法律效力的监督。近年来，县级人大及其常委会的监督工作有很大的进展，但监督工作仍然是人大工作的薄弱环节。
1.监督缺位。县级政府及其组成部门，是人大或人大常委会选举或任命产生的。县级人大及其常委会既要监督县级政府的行政行为，又要监督个人，即县长、副县长及组成部门的首长，也就是监督事与监督人。县级人大及其常委会监督实践中缺位现象严重，如对于财政资金使用的监督，公款买车、公款吃请、公款旅游等违规使用财政资金的现象遍拾皆是，县级人大常委会却视而不见，或见之说说议议而已，未能较真监督。人事监督只满足于任免投票，所任命的官员明知毛病不少，也极少动议监督问责。行政权力的私有化、商品化，及权钱交易、任人唯亲、官僚主义的大量存在，正是监督缺位的最突出表现。地方组织法第四十六条、四十七条规定，县人大常委会组成人员3人以上联名，可以向本级常委会提出属于常委会职权范围内的议案，可以向常委会书面提出对本级人民政府、人民法院、人民检察院的质询案。《南方周末》记者刘山鹰在《高房价背后的地方政府权力制约》一文中指出，“从房地产问题中跳出来，我们发现，其实很多问题都跟地方政府缺乏来自地方人大的有效制约有关。比如国有资产流失，工人大量下岗；比如大搞政绩工程，地方政府债台高筑，财政困难；比如行政支出庞大，政府采购不明就里(某政府部门采购一台电脑花费2.5万元)……如果地方人大能够切实履行自己的职责，上述问题所发生的范围就会小得多，所造成的不利后果就会轻得多。所以，要使中央政府代表大多数人利益的政策到了地方不走样，需要大力发挥地方人大的积极性，获得地方人大的支持。”
2.监督力度不够。一些县级政府官员还缺乏自觉接受监督的观念，在行为上规避人大监督，有的认为人大监督是例行公事，对人大提出的建议、意见，或敷衍了事，或听之任之。人大常委会组成人员多数是从党委、政府部门的领导岗位上转任的，年纪大，工作动力不足，存在船到码头车到站的思想观念，多一事不如少一事，不想监督、不愿监督，依照法律采取的监督也是浅尝辄止。同时，在实际工作中，人大监督出现法律地位高而实际地位低，理论上应有的权力与现实中实有的权力有差距，导致监督强度不够，深度也不够。
3.监督法制化程度低。县级人大及常委会监督政府依据的是宪法和地方组织法等，这些法律对监督的规定过于原则，操作性差。各种监督方式的具体程序各地人大都不尽相同，甚至连各地人大常委会的内设机构的设置、称呼都不一致。因此，出现监督内容、监督程序的随意性，导致人大监督威力大打折扣。《监督法》刚刚开始实施，县级人大常委会要加快对现有监督规定的审查清理，对不符合法律规定的，要坚决剔除，做到县级人大常委会监督与上级人大常委会一致，使监督真正落到实处。
4.监督机构缺乏，人力不足。法律制度只是为消除特权现象和违法乱纪问题提供了依据和前提，如果缺乏专门的机构进行强有力的监督检查，再好的法律制度也会流于形式。县级政府及其组成部门管理着县域范围内方方面面的社会和公共事务，机构多、事务多、人员多，而县级人大闭会后，只有靠常委会履行其权力，没有专门的监督机构。县级人大常委会通常又只有10到20人不等，有的委室只有光杆司令一人，机构少、人员少，难以胜任繁重而且专业的监督任务。
5.监督效果还不够理想。由于县级人大及其常委会普遍没有设立专门的监督机构，监督措施不力，因而监督效果还不够理想，突出表现在：县级政府中腐败现象时有发生，但被人大罢免的官员极少；县政府及组成部门制定出台的一些规范性文件相互打架或与上级法规相抵触的现象不时可见，但被人大或其常委会撤消的是少之又少；一些执法人员行政不作为、乱作为，利用手中的行政权“吃拿卡要”，被人大问责的极为罕见。时至今日，人大是“橡皮图章”的议论还时有耳闻。浙江《人民政权报》2000年搞了个专题调查，主题是“百姓心目中的人大制度”，其中在回答“人大监督现状如何？”这一问题时，58.2%的被访者认为人大监督作用一般。
（二）县级政府行政中人大监督乏力的原因
县级政府产生于本级人大，作为权力机关的执行机关，县级政府必须向本级人大负责并报告工作，同时自觉接受同级人大的监督。县级人大应当成为对同级政府进行监督的众多主体中的最重要的主体。然而，现实中，县级政府行政中的人大监督作用并未充分体现，以至于政府权力实际上处于虚监或弱监状态。尽管最近几年有了较大的改观，但仍未充分有效地制约权力，发挥其强大的监督作用。笔者认为原因主要有以下几个方面：
1.县人大常委会、县政府与县委关系没有完全理顺。县级政府与县委自1980年起，按照各司其职的原则，县政府与县委在机构、职能和具体工作上分开，开始独立进行日常行政工作，日益充分行使法定行政职权，日益独立实施行政管理职能。但是，县级行政机关与县委的关系尚未根本理顺，党政职能尚未完全分开，以县委常委扩大会议的形式决定或管理县级行政事务时有发生，这种状况影响着县级行政效率的提高，影响着县政府权威的强化。依照法律规定，县级政府是由县级人民代表大会产生，是县级权力机关的执行机关，对本区域内的社会和公共事务进行管理，包括行使财政权。县人大常委会是由人民代表大会产生，是闭会期间的县级国家权力机关的常设机关，拥有对一府两院的监督权、对区域内重大事项的决定权和县政府个别副县长、政府组成部门的首长人事任免权。县级党委的职能是总揽全局、协调各方。实际工作中，县人大常委会的监督权的行使是极其有限的，首先，县人大常委会组成人员、人大机关各工作机构的负责人都是由县委考察、提名的，人大机关的一般工作人员要通过县委、县政府名下的编办审批，人大常委会对自身机构人员的选择没有自主权。其次，人大常委会机关在行使监督权中，所花费的一切费用都要经政府审批，也可以说，人大常委会的生存权掌握在被监督者手里。第三，县委在县域范围内是第一领导者，县长是党委副书记，习惯上的第二把手，一些决策正是由县委、县政府联合制定的，监督政府，一不小心就监督到党委头上去，而法律又没有赋予人大常委会对县委的监督权。人大自身的人事权、财政权都受制于政府或党委，因此，人大常委会难以大胆监督，监督到位。
2.传统政府行政文化的影响。我国的传统政府行政文化没有分权制衡、民主法治，影响了人大监督制度的建立和完善。文革时期，人民代表大会被砸烂，一切工作由县革命委员会独揽决定，权力行使无人监督。在县级设立人大常委会之前，县级政府既是人民代表大会的常设机关，又是执行机关，“议行合一”，监督与被监督融于一身，监督很难实施。县级政府对区域内的经济、文化、社会等各项事务习惯于与县委共同作出决策，自行监督执行，不习惯于将自己的行政行为置于人大的监督之下，不习惯于将重要决策提交人大及其常委会决定，从而上升为人民的意志。一些领导干部受封建“官本位”、“人治”意识影响，漠视人大代表、人大及其常委会权力，将人大代表、人民群众视为“子民”，大事小事，主要负责人说了算，接受人大及其常委会监督的意识没有形成。3.县级人大及其常委会自身建设不能适应监督需要。首先，人大代表、人大常委会组成人员履职没有动力支撑，积极性不高。依宪政制度设计，人大代表是按照选举法从选民中推荐、投票产生的，人大常委会组成人员是从人大代表中推荐、投票产生的，人大代表是选民意志的代言人，人大常委会组成人员是人大代表的代言人。按理说，选民对自已选出的人大代表是否负责任地履行其职权，是非常在意的，同理，人大代表对其选出的人大常委会组成人员的工作情况也是非常在意的。但实践中却发现，情况并不是这样。选民对选谁当人大代表并不上心，有的选民认为参加选举大会，是为了拿补贴；人大代表对选谁当人大常委会组成人员也并不上心，推荐、投票更多的是走过场。以至于有人说参加人民代表大会只是“吃几餐饭、开几次会、举几次手”而已。选民或县人大代表对他们选出的人员的履职成效也抱无所谓的态度。县人大代表、县人大常委会组成人员职务的获得不需竞争，更多的是来自政党的安排，这影响了人大代表、人大常委会组成人员积极工作的动力。其次，人大代表、部分人大常委会组成人员的兼职制度使其不能高效地议政履职。为了实现代表的广泛性和代表性，人大代表来自各行各业，且是各行各业的领导人物和优秀分子，日常工作时间基本上被本职工作所占据，难以集中时间和精力来联系选民，进行深入的调查研究，对政府所做出的许多政策进行全面的考察了解，并提出一些建设性的意见。在参加代表大会时，代表们只好匆匆了解情况，讨论几个小时后就对其进行表决，很难保证所表决事项的科学性。有的人大代表的产生纯属于结构的安排，并不具有相应的文化知识、专业知识、法律知识及议政履职的积极性，这也影响了代表履职的水平。
第三，人大代表数量过多，会议时间过短，使人大开会的实际效率不高。县级人大代表数量约在100—500人之间。对于财政并不富裕的县级来说，开一次人民代表大会的费用相对于其财力来讲，并不是一笔小数字，少则十几万元，多则二三十万元；开会时间一般是2到4天，这么短的时间，要听取和审议人大常委会、政府、财政、计划、法院、检察院六个报告，还要选举国家机关领导人，半天听会，半天分组讨论，哪有时间调查、询问，能将这几个报告理解消化就算是超水平发挥了。代表人数过多，会期时间过短，不利于代表机关行使职权，不利于发扬民主，不利于召开会议和讨论问题，即使讨论一些问题也不可能深入全面，只能局限于一些表面现象，进而会使人大的监督只能是表面的和形式的过程而已。
第四，人大常委会组织机构不健全，人员结构不合理，影响了人大常委会监督权的行使。人大常委会是集体行使职权，通过的决议、决定，经会议审议后，再通过投票决定。人大常委会的每项决策有赖于其内设机构的助手、参谋作用的发挥。因此，为了便于县人大常委会对政府行政的正确监督，内设机构要与职能相对应，如财政预算执行的监督，应有常设的预算监督机构来进行日常监督，现今的县级人大常委会多是由财经工作委员会来承担，而财经委联系的点多面广，所涉及的法律法规很多，难以胜任。同时，县人大常委会内设机构人员多数是从党委、政府部门退下来的，当初组织部门首先考虑的是把这些同志安排好，而后才想到是不是专业对口，年复一年，人大机关在职大龄的多，退休干部也多，成了县里“第二老干局”。人大常委会需要的财经、审计、法律专业人员严重缺乏。因不懂专业，就很难保证监督工作的有效性。国际上普遍认为，一个国家议会中的常设机构如何，在很大程度上决定着本国议会对政府工作的监督力度和细致程度。
4.法律责任不明确，监督过程不完整。由于法律对各级国家权力机关的监督权的规定，并没有相应的法律责任与其对应，使其成为一种缺少法律责任的特殊权力。也就是说，各级国家权力机关是否行使监督权、监督权行使质量的高低，都不需要承担任何法律责任，而没有法律责任的权力，其权力运行的结果或者被滥用、或者被束之高阁，这是被历史和实践证明了的一条非常朴素的道理。我们常常从报上看到某某政府官员引咎辞职，但很少看到有人大机关干部这样做。按理说，人大机关没有起到监督作用，也同样应该追究责任。可为什么人大干部不用负责任，而且也没有人提出来？原因就在此。一是监督主体不明确，比如县长的监督问题，依照法律本级人大及其常委会是监督主体，同时，他作为党委领导，党的纪律检查委员会也是监督主体，县长还要向上级政府负责，上级政府领导及监察机关也是监督主体。而且从提名选举程序过程来看，党的监督在前，因为县长候选人是党委提名的，他是经过上级党委严格考核把关过来的。选举法虽然规定，代表联名可以提名县长候选人，但实践中代表提的县长候选人当上县长的是少之又少。县长若犯错误，追究监督的责任，党委也难辞其咎，而且板子首先应打在党委身上。二是监督主体人太多，县长是县人民代表大会产生的，这是一个由几百人组成的集体，俗话说，“法不责众”，这个责任若要追究，怎么进行呢？三是人大工作缺乏责任制，各方面也没有这方面的要求。现在的人大工作，是吃大锅饭，做多做少一个样，做与不做一个样，干好干坏一个样，无责任可言。
行政行为的责任不明确。一部法律的执法主体可能涉及多个部门，或一个案件可能涉及多部法律多个执法主体；行政行为的责任无法明确，难以达到应有的监督效果。如《水污染防治法》的贯彻执行，它的执法主体当然是环保局，可是涉及水污染防治任务的还有水利局、卫生局、畜牧水产局、经贸局等，一旦发现业主违反了《水污染防治法》规定，环保局的执法手段又是难以到位的。监督后果法律不明确，监督不具有威力。宪法和地方组织法以及新通过的监督法，规定了县级人大及其常委会的监督权，但对监督后的法律责任没有做出规定，因为没有惩处权，影响了人大监督权威性的建立。如新通过的监督法，通篇没有法律责任的条文，如对执法检查，监督法第二十七规定，常务委员会的执法检查报告及审议意见，人民政府对其研究处理情况的报告，向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。至于执法检查发现的问题的责任如何追究，法律责任由谁承担，怎么承担，政府的处理情况依然问题多多时怎么办，监督法都未能做出可操作性的规定。
5.政府行为不透明，信息不通畅。县级人大及其常委会正确行使对本级政府行政的监督权的前提条件是对行政行为的知情、了解，也就是要获取全面的行政信息。可是，人大代表、人大常委会要掌握全面的政府行政信息仍不容易。政府行政信息存在假公开、半公开等问题，假公开，就是公开的内容没有实质意义，不是代表想知道的；半公开就是公开的内容过于笼统，或愿意公开的公开，不愿公开的就不公开，公开成绩的多，公开失误的少。而且，政府的许多活动都处于不公开状态，政府的机构设置、人员安排、职责权限，权力的运行规则和方式，以及工作程序都很难为外人所知。一些县级政府及部门网站、公开信息的设施形同虚设。由于政府行政不透明，信息不通畅，县人大常委会、人大代表监督难到位。
三、县级政府行政中加强人大监督的途径
要想进一步提高县级政府行政中人大监督的实效，针对原因，必须从理顺县级政府、人大、党委的关系，建立制约机制，再造政府行政文化，采取立体监督模式，加强人大队伍建设，畅通政府与人大的信息通道，拓宽接受监督渠道等方面下功夫，以贯彻落实《监督法》为契机，大力推进县级政府行政中人大监督工作的落实，实现科学执政、依法执政、民主执政。
(一)理顺县级政府与人大、党委的关系
按照党的十六大要求，党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法行政，实施党对国家和社会的领导。党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，支持各方独立负责、步调一致地开展工作。县人大常委会是县域内的国家权力机关的常设机关，对本区域内的重大事项拥有决定权，对本级政府及组成部门领导有任免权，对政府的工作有监督权。县级政府是本区域内的国家权力机关的执行机关，既要贯彻执行县委方针政策，接受县委的领导与监督，又要对县人大负责并报告工作，接受县人大及其常委会的监督。县委经过深入调研，对本县内的重大问题作出决策，同时，应及时以建议的方式提请县人大及其常委会通过，上升为全县人民的意志，成为全县人民的共同选择。之后，由县政府研究制定具体的实施方案，把县委、县人大的重大决定落到实处。县人大及其常委会、人大机关需用的经费与其它部门一样，年初做好预算，经县人大会议批准后，严格按照预算列支，按进度拨付，不受县政府领导及财政部门领导的限制。县人大常委会组成人员的产生，要丢掉“圈定”意识，圈定意味着差额选举的摆设效果，影响着公民、人大代表的政治参与热情。因此，要严格按照《地方组织法》规定选举，党组织提名、团体提名、代表联名提名的候选人做到严格意义上的待遇相同，不能台面上一套，台面下另一套，左右党员代表的意志，影响代表选举权的自由行使。县级政府对本区域内的公共事务具有独立的行政权，本级人大及其常委会对由其产生的县级政府及其组成人员进行法律责任和政治责任的监督，主要采取听取工作汇报、质询、罢免等手段进行，监督的目的是为了维护国家政治制度和法制，防止国家权力被滥用，公民权利遭侵害。
(二)建立制约机制，激活人大监督
现行宪法明确规定，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”依照宪法、地方组织法，县级人大及其常委会并不是没有监督权，不是缺少宪法的监督授权，而是没有行使好、落实好监督权。县级人大及其常委会应通过建立制约机制，明确责任，激活人大监督。
一要建立机制基础。首先要把听取专项工作报告、计划预算审查和批准、询问、质询、撤职、罢免、检查、调查、批评建议等，这些人大及其常委会常用的监督手段，进一步细化，明确每一手段的监督提起机制、监督组织安排和责任机制、监督的手段选择机制，从而在条件具备时启动相应的监督手段。其次要建立监督过程的公开机制，适时将县级人大及其常委会行使监督职权的情况，向社会公开，接受选民和代表的监督，增加人大代表和人大常委会组成人员的履职压力，提高监督的水平。同时，要进一步健全和完善执法责任制，明确每一部法律法规的执法主体，明确行政行为的法律责任，做到人大监督依法依规，增强监督威力。
二要建立重点跟踪监督机制。毛泽东曾指出：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”有位西方学者曾经说过：“一个国家财政就是一个国家政治”。干部和财政这两项工作应作为县级人大及其常委会的监督重点，建立跟踪监督机制，时时监督，处处监督。县级人大及其常委会所产生的是县级区域内的重要干部，管理着社会方方面面的公共事务，与广大群众密切相关，对这些干部的监督是宪法与法律赋予县级人大及其常委会的职责，对县级人大及其常委会来说，没有监督是渎职，监督不到位是失职。县级人大及其常委会可以通过对所产生的公务人员的任前、任中、任后进行监督。任前，要坚持任前考察，这种考察重点应放在拟任干部的法制意识、德、能、勤、绩等方面的情况；要坚持任前审计，为了保证所任命干部的廉洁性，对其在原岗位工作期间的经济责任进行审计；要坚持任前公示，通过实行拟任干部公示制度，给予广大群众在国家工作人员任命上的知情权、参与权、选择权和监督权，进一步提高人大及其常委会行使任命权的透明度；要对拟任人员进行法律知识测试，提高拟任人员的人大意识和法制意识。任中，要充分审议拟任人员，要求拟任人员对拟任职位作表态发言，要举行颁发任命书仪式。在任命过程中采取以上办法，目的是为了增强任命干部的民主观念、法制观念和公仆观念，增强他们权力来自人民、掌权应为人民的意识。任后，要综合运用视察、审议、评议、询问、质询、撤职、罢免等法定手段，对任命干部进行定期与不定期的“胜任度”考核，并通过考核，鼓励先进，鞭策后进，对不称职者坚决予以免职，增强监督的刚性，提高监督的质量和效果。
对财政预算的监督方面。县级人大及其常委会要建立健全财政预算制度，包括重要财经状况报告备案制度、重大支出行为的审查批准制度、财政预算执行情况按月报告制度、定期听取财政部门预算执行情况报告制度。县人大常委会的财经工作委员会可以提前介入财政预算草案的编制，及时了解政府在制定预算收支计划过程中的主要情况和各部门对预算安排的建议，督促财政部门编写详尽的预算草案报告，解决人大代表、人大常委会组成人员听不懂财政报告、看不懂财政报表、监督无从下手的问题。
(三)树立宪政意识，再造政府行政文化
宪政是指一个国家以宪法为前提，依照宪法来治理，以实现一系列民主制度、民主原则为内容，以实现最广泛的人权为目标的制度。它以民主政治为核心，以法治为内容，以保障人权为目的。在我国，树立宪政意识，就是要树立人民代表大会制度意识。我国传统政府行政文化中的重礼轻法、重等级轻平等、重监督轻制衡、重集权轻民主等观念，仍在极大地干扰着人大监督制度的构建和完善，县级人大及其常委会要通过树立宪政意识、普及法律法规、推进依法治县进程等办法，汲取西方行政文化传统中的民主法治思想，弥补我国政府行政文化中民主法治因素的稀缺状态，继承我国传统的监察文化、以法治吏文化、科举民主制和避亲制文化，再造现代政府行政文化，营造坚持和完善人民代表大会制度的氛围，使全社会形成行政必受监督的法制观念。要通过汇编法律法规、举办法律知识讲座、开办说法专题节目、设置人大网页等手段，推动全社会支持和拥护人民代表大会这一国家的根本政治制度，推动政府机关及其工作人员知法、守法，依法办事，推动各阶层群众形成法治意识、人民主权意识、政府机关服务纳税人意识等。要通过五年普法规划，普及法律法规知识，让法律进课堂，从娃娃开始抓起，法制教育伴随孩子成长的每一阶段，使每一个公民从小树立宪法的神圣地位。要营造依法治县氛围，各级党组织和党员领导干部要在宪法和法律允许的范围内活动；各级政府及其工作人员要依法行政，保证公正执法；广大人民群众要遵纪守法。
（四）采取立体监督模式，增强监督力度所谓立体监督，就是县级人大及其常委会在监督实践中，点、线、面监督要有效结合，立体配置，以增强监督的力度，提高监督实效。点，就是对重点、热点、难点问题的监督；线，就是对同一工作的连续性跟踪监督；面，就是对一般性工作的监督，包括经济、文化、社会等事务，都要进行监督。
1．“线”上监督抓跟踪。随着人民代表大会制度的逐步深入人心，人大及其常委会的监督权已为广大群众所知晓。但人大及其常委会在监督县级政府行政中，仍存在“认认真真走过场”的现象，以至于有的政府及其组成部门领导认为，人大的监督是过过形式而已，对待人大及其常委会监督意见“这边耳朵进，那边耳朵出”。县级人大及其常委会要抓住实质性问题进行监督，既要讲程序，做到依法监督，又要讲实效，做到监督有为。以尤溪县人大常委会监督政府办理代表建议为例，尤溪县十四届人大常委会为了使代表建议、批评和意见办理落到实处，制定了《尤溪县人大常委会办理人大代表建议工作规定》，对人大代表建议的提出、办理的时限、办理的程序、办理的方法、答复的行文格式、办理工作的监督等作了一系列规定，尤其是对相关部门办理的建议，采取了“二查二访”方式，届内三年实行滚动跟踪监督，人大代表对建议办理的满意率大为提高。这一做法，改变了以往部门办理建议“文来文往”、人大代表了解建议办理情况需看大会参阅件的现象。
2．“点”上监督抓特色。根据当地的发展目标，县级政府制定了十年发展纲要、五年发展规划、年度工作任务等，为了实现这些目标任务，除了完成规定的“四季歌”式的行政任务外，县级政府及其部门还要确定突出地方特色的工作重点，以实现县级区域的跨跃发展。县级人大及其常委会要突出对全局性的重大问题的监督，积极推动全县重大决策的贯彻执行，使人大工作与全局工作同步；要突出对县级政府工作中的薄弱环节的监督，推动县级区域内的经济、文化和社会各项事业的和谐发展；要突出对群众普遍关注的热点、难点问题的监督，维护人民群众的根本利益。如2003年以来，尤溪县委、县政府提出“建设新兴工业县”的战略目标，针对这一大局，尤溪县人大常委会听取和审议了县政府建设经济软环境工作情况的报告、安全生产情况的报告、环境保护法律贯彻执行情况的报告以及财政资金投入建设的项目效益情况的调研，针对发现的问题，提出建设性的意见建议。
3．“面”上监督求结果。县级人大及其常委会在监督本级政府行政中，涉及经济、文化、社会等方面，常出现“蜻蜓点水”或“虎头蛇尾”的现象，究其原因种种，最主要的原因之一是人大及其常委会只注重监督面，不注重监督结果。在监督政府行政中，县级人大及其常委会要按照法律法规要求，严格遵循监督程序规定、监督过程规定，履行监督权，同时，要时时以实现公共利益最大化为目标，评估自身的监督过程，及时矫正监督行为，实现监督效果的最大化。(五)加强县级人大及其常委会建设县级人大代表是构成县级国家权力机关的组成部分，由人大代表选举产生的县人大常委会组成人员构成了本级人民代表大会的常设机关。因此，人大代表、人大常委会组成人员监督水平，直接影响着县级国家权力机关监督权的行使。提高县级人大代表素质、加强人大常委会建设是个基础性工作。
1．人大代表、人大常委会组成人员的产生要打破现在的荣誉性、安排性，引进竞争机制，实现“要我监督”。要扩大代表、组成人员的民意基础，更多地让选民、代表来决定谁来当代表或人大常委会组成人员，谁能真正地代表自己，让民意真正成为对代表或人大常委会组成人员的一种硬性约束。要在代表、常委会组成人员培训机制上进行创新，建立届中培训机制，增强培训的针对性，注重代表、常委会组成人员实际履职技能的提高。要建立完善相应的监督考核机制，如每年度向选区选民述职报告工作制度，增强代表履职的责任感。同时，要建立代表、常委会组成人员的淘汰制度，促进这个方面的新陈代谢。
2．作为监督主体的人大代表和人大常委会组成人员要强化自身的监督意识，实现“我能监督”。在思想上，要敢字当头，无私无畏，不负人民的重托；在行动上，要依法监督，强化责任，做到敢议、敢管、敢纠。还要适应变化了的新形势，加强党的路线、方针政策及法律法规的学习，努力提高自身素质，改善监督方法，提高监督效率和效果。
3．要健全人大监督机构，实现“有人监督”。县级人民代表大会作为本级国家权力机关，一般开会只有三五天，履行监督权极为有限。县级人大常委会作为它的常设机关，实行集体领导工作制度，每次会期也是一至二天，监督权行使有赖于内设机构的帮助。进一步健全和完善人大内设工作监督机构，才能对本级政府行政进行有效监督。目前，县级人大常委会内设一般只有六七个委室，一个委室一至三人不等，而涉及的监督任务却极为广泛。如财经委联系的政府部门达10多个，监督工作只能蜻蜓点水，有些部门的工作几年都未问及。因此，要根据职能需要，科学设置人大工作机构，合理定编，梯次配备，打破“年龄大、到人大”的格局，要注意引进经济、法律、审计等专门人才。当下之急，要加强对政府财政预决算的监督，成立财政预算监督工作委员会，切实将财政资金监督管理到位；要加强对政府及其组成部门一把手的监督，成立人事任免监督工作委员会，切实将人事腐败降低到最小程度，实现权为民所用、利为民所谋、情为民所系。
(六)加强县级政府与人大的信息交流
县级政府在实施行政管理过程中，产生了许多的信息，如决策信息、执行情况的信息、执行结果的信息等，这些信息应通过各种手段传递给本级人大及其常委会或它的工作机构，便于本级人大及其常委会了解政府工作动态，了解实施行政管理过程中的来龙去脉，从而为更好地实施监督提供基础，也为本级人大及其常委会支持政府行政管理工作提供可能。传统上，县级政府采取向人大及其常委会或人大常委会的工作机构报送工作计划、工作总结以及部门工作信息，或在召开部门年初、年终大会时，邀请人大常委会领导或人大代表参加会议，或按照人大及其常委会的要求，向人大常委会会议、主任会议作专题工作报告的方式，向人大及其常委会交流行政管理的信息。这样沟通的信息量少、渠道单一、信息滞后，不能满足人大及其常委会开展适时有效的监督的需要。近年来，随着信息网络的迅速发展，县级政府电子化步伐加快，政府行政信息通过电子网络传递沟通已成为可能。县级政府可以建立电子政府，通过电子政府向企业和公众，同时也向本级人大及其常委会公开政务，提供信息，进行电子化交流。县级政府财税部门可以开发利用专用软件，对财政预算收入、支出情况进行适时更新，与人大及其常委会或它的工作机构联机，做到财税信息资源共享，从而使县级政府成为透明政府，使人大及其常委会的监督更为有效及时。深圳、厦门市政府财政部门与人大常委会内设机构的信息共享网络的成功运用为县级政府的信息公开、适时交流作出了表率。（尤溪县人大常委会办公室 张玉华）