党的十七大报告指出，要从各个层次、各个领域扩大公民的有序政治参与。直接选举产生县、乡(镇)人大代表，是基层群众有序参与政治的最现实、最直接、最广泛的途径，而组织“代表述职、选民评议”活动，则是这种政治参与形式的延伸和拓展。本文就福建省武平县开展县、乡（镇）代表述职评议活动的实践进行考察和思考，以探求健全和完善代表述职评议活动，扩大公民政治参与的途径。
一、代表述职评议活动的实践轨迹
武平县于2003年县人大代表换届选举前夕，就组织部分县人大代表向选民述职，之后，每年组织部分县、乡（镇）人大代表向选民述职，接受选民评议。近几年来，共组织1732名（次）县、乡（镇）人大代表向选民述职，43066名（次）选民参与述职评议。主要做法：
1、把握原则，有序推进。一是党的领导原则。对总体工作安排、重要活动、重大问题等，县、乡（镇）人大都及时向同级党委报告，取得党委的支持和领导。二是依法办事原则。充分体现“代表受原选区选民监督”这一法定原则，广泛组织选民参与。三是尊重现实原则。从农村实际出发，既不提过高要求，又不搞形式主义，力求工作实效。四是实事求是原则。把实事求是贯穿于撰写述职报告、评议发言、作出评议结论等环节。五是正面教育原则。不把“指出代表问题”作为评议重点，以正面引导为主，重点引导和促进代表“如何更好履职”，努力扩大述职评议活动的正面效果。
2、以点带面，有序铺开。一是抓试点。2003年9月，县人大常委会在东留乡代表小组和县直第二代表小组组织7名县人大代表开展述职评议试点工作；2004年9月，再次在城厢、中山、十方、岩前等乡镇组织20名县、乡(镇)人大代表开展试点工作。每次试点均组织乡（镇）人大主席、代表小组长和部分人大代表列席观摩。二是抓示范。组织县级领导中的人大代表、县人大常委会组成人员、乡镇人大主席回原选区述职，发挥他们的示范带头作用。三是抓推广。2004年11月，县人大常委会召开试点工作总结大会，并对全面开展代表述职评议活动进行动员部署。四是抓制度。县人大常委会在试点工作的基础上，制定《关于县人大代表向选民述职的制度》，明确要求县人大代表任期内向原选区选民述职1次以上；各乡、镇人大也相应制定代表述职评议的制度或实施意见。
3、精心组织，有序开展。一是强化领导。县、乡（镇）人大成立由人大常委会主任、人大主席任组长的代表述职评议工作领导小组，具体负责述职评议活动的组织、协调等工作。二是强化策划。把代表述职评议活动列入县、乡（镇）人大工作年度计划，对每个代表述职评议活动都事先策划，做细方案，确保成功。三是强化宣传。多形式组织代表、选民学习代表法等法律法规，引导选民积极参与，消除顾虑，敢于面对面评议。四是强化指导。确保述职评议工作严格按有关规定和程序进行，取得实效。
4、抓住关键，有序运作。一是把好选民推荐关。述职评议大会采取选民代表会议的形式进行。选民代表一般由村（居）两委、工、青、妇、计生协会、老人会负责人，各级人大代表、政协委员、村民小组长、村民代表等人员组成。二是把好述职内容关。县、乡（镇）人大或代表小组事先对述职代表履职情况进行考察了解；述职代表在充分听取选民意见的基础上，认真撰写述职报告，并提交县、乡（镇）人大或代表小组审阅把关，确保报告内容符合要求。三是把好评议程序关。述职评议大会按“主持人动员讲话→代表述职→评议发言→选民询问→背靠背测评→代表作整改表态发言→会议小结”等7个程序进行。四是把好评议整改关。述职评议大会结束后，县、乡（镇）人大组织人员到述职代表所在代表小组召开通报会，向代表通报综合评议意见，帮助代表制定整改措施，抓紧整改。代表小组适时向选民通报整改情况。
二、公民参与的成效评估
实践证明，开展代表述职评议活动，有效解决了一些代表履职积极性不高、部分选民关心程度不够的问题，增强了代表履行职务、选民参与政治的热情，较好地保障了选民的知情权、参与权、表达权、监督权和选举权，是公民有序政治参与的生动实践。
1、较好地保障了选民的知情权。主要体现在：一是组织者将述职代表名单向社会公开，选民知晓要评议谁。二是选民通过参与述职评议，更加了解代表履行职务情况，包括述职报告中未提及的其他情况。三是选民通过参与述职评议，从一个侧面了解县、乡（镇）人大是如何做好代表工作、发挥代表作用的，如何组织代表监督政府、“两院”工作，保障和促进发展的。四是选民通过听取代表述职，从中了解“一府两院”是否积极支持、配合代表工作，是否自觉接受代表的监督。
2、较好地保障了选民的参与权。主要体现在：一是参与学习，即选民通过参与县、乡（镇）人大或代表小组组织的代表法等法律法规的学习，明确代表述职评议的法律依据、意义和方式方法。二是参与考察，即选民积极参与座谈会、问卷调查等活动，配合县、乡（镇）人大或代表小组对述职代表履职情况的考察。三是直接参与，即选民代表参加代表述职评议大会，对代表履职情况进行面对面评议。四是间接参与，即广大选民对述职代表工作的意见、要求多渠道向选民代表反映，由选民代表在评议发言中体现。
3、较好地保障了选民的表达权。主要体现在：一是在述职评议前，述职代表普遍走访选民一次，广大选民不仅直接向代表表达自己对代表履职的评价，还表达对人大、政府、“两院”工作的意见、建议和要求，代表及时向人大、政府、“两院”反映。二是在述职评议大会中，参评选民对代表履职情况，充分发表自己的意见、看法，还就有关问题向代表询问或提出希望、要求，代表当场作出回应；对不便在会上提出的问题或要求，以书面的形式提交会议组织者。
4、较好地保障了选民的监督权。主要体现在：一是在述职评议大会上，参评选民既充分肯定代表工作成绩，也指出存在问题，提出改进意见建议，还填写《人大代表述职测评表》，按优秀、称职、基本称职、不称职四个等次，对代表履职情况进行评判。二是述职评议结束后，对述职代表“评议意见”整改落实情况在一定范围内公示或通报，接受选民的监督。选民对代表整改情况的意见，向县、乡（镇）人大或代表小组反映。三是在民主测评中，对选民满意率较低，被评为“基本称职”、“不称职”的代表，实行诫警、劝辞等处置机制。县、乡（镇）人大先后对5名人大代表实行了诫警。四是部分选民还就当前代表工作存在的问题，向人大常委会提出意见建议，如要求重视加强代表培训，提高代表素质，为代表知情知政、开展工作创造更为有利的条件，更好地发挥代表作用等。
5、较好地保障了选民的选举权。广大选民通过参加述职评议，更直观地明确人大代表的地位、职责和作用，更为理性地认识到选什么人当代表与自己的利益息息相关。许多选民表示，要选真正能为群众说话办事的人来当自己的代言人。代表选举质量有明显提高。在2006年的县、乡（镇）人大代表换届选举中，选民参选率达97.8%，十名以上选民联名推荐的县、乡人大代表初步候选人分别比上届增加3.6%和5.8%；选出县级人大代表198名，其中大专以上80人占40.4%，高中、中专85人占42.93%；选出乡级人大代表954名，其中高中以上文化程度比上届提高6.2%。
三、代表述职评议活动存在的问题与对策思考
在几年来代表述职评议工作的实践中，有6个方面的问题不易把握，需认真探讨，进一步规范和完善，使代表述职评议工作既遵循法律法规“有序”进行，又能激发群众参与的热情，成为扩大公民有序政治参与、监督代表的重要平台。
1、述职评议工作组织领导的确定问题。法律规定，人大常委会由人民代表大会选举产生，人大代表与它的关系是监督与被监督的关系。现行的做法是由县人大常委会、乡（镇）人大主席团组织代表述职，这样显得关系不顺。
对策：笔者认为，在目前专门对代表监督方面的法律还不够完备的情况下，由县人大常委会、乡（镇）人大主席团组织开展代表述职评议活动，还是比较实际的。但为了不使这项工作陷入“关系不顺”的困境，应由县、乡（镇）人民代表大会作出代表述职评议的决定，并通过代表述职评议的暂行办法，明确述职评议的组织机是县人大常委会、乡（镇）人大主席团（以下简称“组织领导机构”），负责全县、全乡（镇）整个代表述职评议活动的组织、指导、协调等工作，并要明确述职评议形式、内容、程序等，使活动开展有理有据。
2、述职对象的确定问题。从法律角度看，县、乡两级人大代表由选民直接选举产生，述职对象的确定，应由选举产生该代表选区的选民提出，并经选民大会确定。目前的做法是述职对象由县人大常委会或乡镇人大主席团确定。从农村实际来看，如果述职对象均召开选民大会确定，又难以做到。
对策：笔者认为，确定述职代表，也要充分尊重选民的意愿，其方法可借鉴换届选举“组织提名推荐候选人”的模式进行，即“组织领导机构”根据平时掌握的县、乡（镇）人大代表履职情况，拟定向代表原选区推荐的述职对象，并在代表原选区公示拟述职对象名单，如大多数选民没有不同意见，即正式确定为述职对象。
3、评议主体的确定问题。从法律上讲，组织直接选举的人大代表述职评议，评议大会应是选民大会，参与评议的主体应是本选区的全体选民。现行的做法是召开选民代表会议，参会的选民代表未经选民民主推荐产生，而由组织者指定。从农村实际来看，如果评议大会以召开选民大会形式进行，又难以组织。
对策：为使评议工作体现广泛性、合法性和可操作性，笔者认为，评议大会以选民代表会议的形式为宜，由选民代表和自愿报名的选民参加评议会。首先，要认真选好选民代表，其选拔方式可借鉴选举“村民代表”的做法，最好在开展人大代表换届选举时，一并组织选民选举“选民代表”。选民代表的素质结构可参照人大代表的构成模式，广泛吸收不同性别、党派、民族、年龄、学历和职业身份的选民参与，并根据不同的居住和工作场所“划片”选择选民代表，使选民代表在深度和广度上最大程度地代表选民。在开展述职评议时，要引导选民代表珍惜自己的权力，广泛征求选民对代表的意见、建议和要求，使评议发言充分体现民意。其次，对自愿报名的选民应全部安排参加评议会，行使与选民代表一样的权利。
4、评议发言的组织问题。目前的做法，一是由组织者指定重点发言人作评议发言和询问，这种形式可操作，但存在不能真正反映民意的缺陷；二是进行自由评议发言，这种形式有利于选民充分行使权利，但容易出现冷场或过激甚至难以收场的局面，影响评议效果。
对策：笔者认为，评议发言涉及选民表达权、监督权等权利，为保障选民权利，既要安排重点发言，又要安排自由发言，但在工作中应做好两个方面工作。一是要选好重点发言人。以片区或选区选民小组为单位，选拔在社会上有较高威望、有一定分析能力和表达能力的选民为重点发言人。要求重点发言人广泛征求选民对代表履职情况的意见建议，根据选民提出的意见、要求撰写发言提纲，并要在一定范围内征求选民对“提纲”的意见，使之成为反映多数选民心声的综合性材料。二是在组织“评议发言”时，主持人应安排重点发言人先发言，再安排自由发言，并引导参评选民重点围绕重点发言人未讲到的内容作“补充”发言。
5、选民对代表不知情的问题。由于绝大多数代表是兼职，并以本职工作为主，不少选民代表对述职代表在人代会期间和闭会期间参加人大组织的会议、活动等履职情况不甚了解，因此，选民代表评议时感到无话可讲，测评时盲目、随意。
对策：笔者认为，要使代表有职可述、选民知情而评，应从建立完善工作机制上入手。一是代表履职保障机制。加强对代表的培训，提高代表的履职能力和水平；组织代表多开展一些积极有效的活动，丰富代表活动内容。二是代表联系选民机制。可硬性规定每位代表每年必须联系选民若干人次；在参加人大的会议、活动前，代表必须广泛走访选民，听取选民呼声、建议，为参加会议、活动作好准备。三是代表履职公示机制。把代表的姓名、职务、籍贯、照片、电话或手机号码、邮箱地址等向社会公开，并定期公示或通报代表履职情况。四是代表履职登记和履职档案制度。统一印制代表履职登记薄，由代表随时登记，每半年组织一次展示交流；以各代表小组为单位，统一印制代表履职档案袋和档案资料册，由代表小组组长如实填写。规定在开展代表述职评议时，选民可查阅代表履职登记簿和档案资料。
6、对选民不满意代表的处置问题。述职评议工作中出现以下两种情形：一是在民主测评中，个别代表的基本称职、不称职票数占的比例较大；二是个别外出打工代表安排口头述职不到场、书面述职不提交述职材料。对此，武平县采取“诫警”形式处置，但如同“问题一”，存在关系不顺问题。
对策：笔者认为，对第一种情形的代表，可提名为下次述职对象。如在第二次述职时基本称职、不称职票数仍占多数，可要求该代表在三个月内整改，整改期间的代表每个月须向县、乡（镇）人大或代表小组口头或书面汇报一次思想认识和整改落实情况，并将整改情况在一定范围内向选民通报。同时，再次提名为下次述职对象。如第三次述职选民仍不满意，选民可提出罢免议案。对第二种情形的代表，可引导其用电话、书信等形式保持与选民的联系，利用外出打工的优势为选民提供信息、就业等服务，并一般安排其作书面述职。如果外出打工代表连续两年不与选民联系，不参加人大组织的活动，述职不到场或不提交述职材料的，可采取劝辞或罢免的形式予以处置。县、乡（镇）人大要充分尊重选民的罢免权，不要因为“罢免又要补选”程序复杂、工作量大而放弃。
（作者单位：福建省武平县人大常委会办公室）