科学发展需要良好的法治环境，而营造良好的法治环境亟需增强人大执法检查实效。人大执法检查对推动法律法规的贯彻实施，促进国家机关依法行政、公正司法，增强全社会的法律意识和法制观念，进而促进经济社会科学发展具有重要作用。如何提高地方人大执法检查工作水平，增强执法检查实效呢？笔者试图从多次参加执法检查的实践中发现问题、剖析原因，提出一些不成熟的对策，权作引玉之砖。
　　一、地方人大执法检查中存在的主要问题
　　近年来，地方各级人大常委会依照宪法和法律规定，积极探索，勇于实践，执法检查工作在纠正“有法不依、执法不严、违法不究”问题方面发挥了很大的作用。但是，我们也应清醒地看到，执法检查工作中还存在着一些不容忽视的问题，主要表现为“怕、浮、虚、单”。
　　怕，即思想上有顾虑，有畏难情绪，或担心提出的问题太大解决不了难以收场，或担心深入检查会给党委政府“添乱”，或担心监督较真会把人大与“一府两院”的关系弄僵，不利于往后开展工作，抱着多一事不如少一事的心态，讲成绩时洋洋洒洒，谈问题时轻描淡写，提建议时原则抽象，督办落实时措施不硬。
　　浮，即满足于习惯做法，浮在表面，创新意识不强，程序上不到位。如在开展执法检查时，常常是提前给被检查对象打招呼，让其做好充分准备；在执法检查过程中，习惯于听从检查对象的安排，走马观花，难以深入。集中表现为“五多五少”：到部门多，深入基层少；听汇报多，深入调查少；听从执法部门安排多，随机抽查少；说好话多，指出问题少；就事论事多，深刻剖析原因少。在执法检查中，个别执法部门还变相地参加了执法检查，既当运动员，又当裁判员。
　　虚，即较注重形式上的庄重和程序上的合法，但问题的解决率不高，实际效果不理想。一些地方人大常委会对执法检查比较重视，检查前制订详细的工作方案，认真部署安排。检查中也发现了不少问题，分析了原因，提出了意见和建议，并向有关部门交办，但对执法部门是否真正整改落实却缺乏有力的督办，对个别事关全局的重大问题和群众关注的热点问题，常因各种原因而避重就轻，或降调处理，不同程度地存在着“查了就了”的现象。
　　单，即人大执法检查往往是检查主体 “一头热”，执法部门却配合不够。有的被检查对象法治观念、人大意识比较淡薄，认为人大执法检查可有可无，甚至认为执法检查就是在“挑刺”、“找碴”、“发难”、“拆台”和“制造麻烦”，从而在思想上消极抵触，在行动上勉强应付，甚至想方设法回避拒绝。
　　二、影响人大执法检查效果的原因
　　影响人大执法检查效果原因很多，既有外在因素，又有内在因素。外部原因主要有三：
　　一是权力运行制约机制尚不健全。目前我们的体制还不尽完善，权力的运行制约机制还不健全，这势必导致人大在开展执法检查等具体监督工作时遭遇尴尬。比如，在现实中不少地方是党委和政府联合发文对一些工作进行安排部署，有的文件明显不合法律规定，但由于是党委政府联合发文，同级人大常委会既要坚持党的领导，又要依法履行监督职责，因而在执法检查中特别是督办落实时进退两难，或心有余而力不足，最后只能“点到为止”，从而影响了执法检查的效果。
　　二是执法部门权力来源不均衡。在我国现行政治制度中，作为人大监督对象的“一府两院”其权力来源具有不均衡性，客观上导致了人大监督权被不同程度地“虚置”，从而削弱人大执法检查的实效。以政府为例，根据地方组织法，地方各级政府法律地位、行政地位的确立和权力不仅来源于本级人大，还必须来自上一级国家行政机关或同级党委的授权。按理说，人大对同级政府的授权最具权威性，在现实中却往往并非如此。由于上级政府对于政府领导人的任免通常更具有事实上的决定性作用，因而政府往往对其上一级政府负责有余，而对同级人大负责不足。即便在执法检查中被发现有问题，有的地方政府也常常重视不够，整改落实不到位，致使人大执法检查难于深入，成效大打折扣。
　　三是人大监督权的完整行使尚存在不少困难。实践中人大监督权不能完整行使主要有两方面原因：一方面，人大必须接受党的领导，这符合宪法和法律的规定，但由于我国党政一体化程度较高，客观上也使得人大在一定程度上依附于监督对象，实际削弱了人大作为执法检查主体应有的独立性。另一方面，虽然法律规定地方国家权力机关在本行政区域内有保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行的职权，但由于体制上条块分割等原因，对一些与人民群众生活密切相关的垂直管理部门，地方人大监督存在盲区，执法检查触角难以延伸。
　　影响执法检查效果的内部原因主要是：1.认识存在误区。有的地方对执法检查的性质、目的和意义认识不准，未能从法的实施高度去深刻理解人大执法检查。因此，在实践中常常不自觉地把监督的注意力放在检查法的遵守方面，却忽视了执法部门的执法行为及其应承担的责任，导致了人大执法检查类同于人大视察工作，弱化了执法检查的监督功能。有的则没有很好地理解坚持党的领导和严格依法办事的辨证关系，没有处理好监督制约和支持配合的关系，从支持配合角度考虑较多，从监督制约方面考虑不足，存在“党委不点头不敢监督，监督对象不高兴疏于监督”的倾向，导致执法检查放不开手脚，查纠措施不力，惩戒手段不硬。
　　2.法律专业人才缺乏。当前，国家出台的法律法规数量多、专业性强,对执法检查主体监督能力提出了更高的要求，但受多种因素影响，一些地方人大常委会懂法律、专业精的人才比较缺乏，干部队伍的现状与不断强化的法律监督工作要求有一定的差距，在人大执法检查中就难免会出现“外行查内行”的情况。为便于开展工作，地方人大常委会组织的执法检查通常都会邀请相关法律实施机关的人员陪同，检查过程中有的方面还不得不依赖执法部门，因而无形中容易模糊执法检查主体和对象的界限。
　　3.运行机制还不健全。一是公开机制尚不健全。长期以来，由于相关法律法规未对人大执法检查公开的内容和方式等作出明确规定，因而大多数地方都未建立系统的执法检查公开制度，执法检查透明度不高，“关起门来自弹自唱”，使监督易流于形式。二是工作程序不尽科学。以往人大执法检查普遍采取集中进行的方式，由于时间较仓促、人员过于集中，一般只能采用听取汇报、实地察看、开座谈会的形式，检查前定路线，检查时按事先安排进行，随机抽查较少，主动采用其他方式检查则更少，因此难以全面了解真相、掌握实情，易造成执法检查走过场。三是效果评价机制缺乏。执法检查结束后，普遍缺少全面而科学的评价，因而执法检查年年开展，但往往缺乏改进，影响了实效的提高。
　　三、增强地方人大执法检查工作实效的对策
　　《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》对人大执法检查有关事项作出了明确规定。针对以往人大执法检查中存在的种种问题，我们必须在贯彻实施《监督法》的过程中认真加以解决，全面增强执法检查工作的实效。
　　（一）着力构建长效机制。
　　完成执法检查任务，增强执法检查效果，必须要有健全的长效机制作为保证。
　　1.建立问责行政“一把手”的执法检查制度。人大“问责”政府是“一切权力属人民”思想的体现，而问责行政“一把手”则是对我国行政首长负责制的现实抉择。建立行政“一把手”的执法检查问责制，就是要从制度上规定行政“一把手”在组织领导本部门、本单位贯彻实施某项法律法规过程中应履行的义务以及因义务履行不到位而应承担的责任。在执法检查中人大常委会可以据此对执法部门的行政“一把手”进行评判或质询，对其过失、过错实施责任追究，并可将有关情况转送党委领导和组织部门，作为考察使用干部的参考依据，从而促其产生依法行政、公正司法的压力和动力。
　　2.建立执法检查责任制。执法检查责任制是指对执法检查主体职责分工的制度化安排。制定执法检查责任制是保障地方人大有效开展执法检查的重要举措之一。依据执法检查责任制开展执法检查，能够较好地提高执法检查人员的使命意识、责任意识和工作效率，同时也能为常委会和上级人大监督和指导执法检查工作的具体开展提供依据和参考，有利于提高执法检查的实际效果。因此，有必要将执法检查主体的内部分工纳入制度化管理，明确各自的职责，并就失职情况制定相应的惩戒措施。
　　3.建立执法检查选题制度。执法检查选题即确定执法检查项目。执法检查议题是否选准选好，是否能切中执法工作中的难点、人民群众关心的热点问题，直接关系到执法检查能否取得明显成效。因此，选题时应努力克服随意性和盲目性，要按《监督法》规定的6条途径来确定执法检查议题，积极拓宽执法检查选题渠道，紧密联系本行政区域的实际，围绕党委的工作重心、当地经济社会发展中的重大问题和社会反映强烈的“热点”“难点”问题，来确定对何部法律法规的贯彻实施情况进行检查。议题初步确定后，还应广泛征求和听取各界意见，让群众的意见、呼声、愿望能最大限度地反映到人大执法检查工作中，使执法检查议题具有广泛的社会基础。
　　4.建立执法检查公布制度。吴邦国委员长多次指出：“要进一步提高人大监督工作的透明度。”作为人大监督工作的一种重要形式，执法检查亦当进一步公开。通过向群众公开，使人民群众全面了解执法检查的情况及成效，有利于扩大人大执法检查的社会影响，取得人民群众的广泛理解和支持，也有利于促进“一府两院”更加自觉地接受人大监督和改进执法工作。因此，人大常委会要依照《监督法》的精神，将年度执法检查计划、执法检查报告及审议意见、“一府两院”关于审议意见的研究处理情况报告，以公告、公报、会议纪要等方式向代表通报并向社会公布。同时，在开展执法检查活动中，要积极邀请新闻宣传部门参与，广泛宣传执法检查的目的、意义、内容、进展情况及实际效果，对一些严重违法违纪案件或行为予以公开曝光和跟踪报道，充分发挥法律监督和舆论监督的联动效应，努力提高执法检查的质量和效果。
　　5.建立执法检查效果评价制度。要适时开展执法检查工作“回头看”活动，对执法检查效果如何、存在哪些问题、有什么好的经验等进行系统的评估与反思，从而总结经验、发现问题和找到解决问题的方法途径，以促进执法检查工作更加有效地开展，使人大常委会监督工作得到进一步完善、加强。
　　（二）认真理顺“三种关系”。
　　在实际工作中必须摆正党委、人大和“一府两院”的位置，理顺好“三种关系”，使其在法律范围内履行好各自的职责。
　　1.理顺坚持党的领导与人大依法办事之间的关系。宪法规定了人大是国家最高权力机关的同时，明确指出党是社会主义建设事业的领导核心。胡锦涛总书记在纪念全国人大成立50周年上大会上的讲话和中央9号文件也明确要求，各级人大及其常委会必须坚持党的领导。实践证明，坚持党的领导，是人大充分行使监督权的根本保障。因此，人大在执法检查中必须坚定不移地落实党的路线方针政策，发现重大问题要及时向党委汇报，作出重大决定、采取重大举措要经党委批准后方可实施，积极争取党委的理解、同意和支持。同时，党委应重视和支持人大开展执法检查，注意协调好人大与“一府两院”的关系，为人大开展执法检查创造良好条件。
　　2.理顺执法检查主体和对象之间的关系。执法检查的主体是人大常委会，对象应是法律法规实施的主管机关和具体的执法单位。人大开展的执法检查活动，可以邀请执法部门的有关人员陪同，但必须明确其是接受检查提供情况的。人大不能为工作方便而与同级执法机关、法律法规实施主管机关搞联合检查，以免混淆执法检查主体与对象的关系、监督者与被监督者的界限，损害执法检查的严肃性。为避免执法检查中出现“外行检查内行”的尴尬，杜绝被检查者变相参加执法检查的现象发生，人大常委会要大力加强法律人才的引进和人大干部的法律知识培训，全面提高人大干部的法律素质和履职水平。
　　3.理顺监督与支持之间的关系。党统一领导下的各国家机关，在根本利益、根本目标上是一致的，各项权力的行使统一体现人民的意志和利益，这意味着人大执法检查不能仅仅停留在一般的制约层面，必须从更高层次实现对“一府两院”工作的支持和促进，在开展执法检查时既要通过检查来纠正执法、司法工作中的偏差，又要真心实意地帮助“一府两院”解决工作推行中的难题，以促进各国家机关依法、协调、高效运行。同时，有关执法机关也要积极配合人大的执法检查，诚恳接受监督。
　　（三）努力做到“四个到位”。
　　人大执法检查包括制定计划、开展检查、形成报告、提请审议、交办落实等多个环节。执法检查要取得实效，必须围绕检查的各个环节，不断提高认识，强化措施，改进方法，切实做到“四个到位”。
　　一是思想认识要到位。执法检查对人大常委会来说不仅是一种法定权力，更是一种法定责任。本级“一府两院”是执法检查的对象，只有接受检查的义务，而无拒绝的权力。人大应正确认识执法检查的内涵、目的和意义，在执法检查中要始终克服畏难思想，以人民的利益为重，敢于担负起监督的神圣职责。同时，要加强人大宣传，提高全社会对执法检查的认识，让“一府两院”消除应付和拒绝心理，主动配合好执法检查。
　　二是走访调查要到位。在组织集中检查的同时，应适当采取突击检查和暗查暗访等检查方法，拒绝被检查对象全程陪同，并邀请一些基层的人大代表参加，按检查的内容和要求开展“微服私访”，直接倾听群众的意见和呼声，广泛收集各方面的意见和建议，全面掌握第一手真实材料。
　　三是专题审议要到位。人大执法检查重点检查阶段结束后，要及时梳理形成客观公正、针对性强的执法检查报告，并采取“一查一审”的办法，将执法检查报告和执法机关有关法律法规实施情况的报告同时提交人大常委会会议进行专题审议，进而形成审议意见或作出决议、决定。在审议执法检查报告过程中，可邀请代表和公民旁听，或进行电视、网络直播，或建立公民互动平台等，以便人大常委会及时了解和掌握社会各方面对执法检查工作的反应，提高执法检查报告审议质量。
　　四是督促整改要到位。通过常委会审议作出的相关决议、决定或形成的审议意见，要责令相关法律实施主管部门限期整改，并坚持自查自纠和监督整改的有机结合，狠抓“审议意见”的办理落实。对落实不力的，要严肃批评教育，督其行，促其为。对有意推诿或拒不落实的，要一抓到底，积极开展跟踪检查，并采取必要的刚性监督手段，促其办理落实，直到问题解决，使执法检查达到理想的效果。