江西省武宁县人大常委会     邓卢武

　　当前，我国基层人大代表工作面临着一些亟待解决的问题，具有多方面的原因。探究制约基层开展人大代表工作的客观原因、主观原因和历史原因，有利于对症下药，有针对性地进一步规范和强化基层人大代表工作。

　　一、客观原因

　　一是法律法规有待完善。虽然2010年10月28日全国人大常委会通过了代表法修正案，但许多具体问题还有争议，因而总体上比较原则。由于比较原则，有些条款缺乏操作性，客观上影响了基层人大提升代表工作水平。如：对代表的活动经费没有一个量化的标准，从而给实际操作带来很大的随意性。同时，由于没有相应的责任条款，使这些规定不具有强制性。于是，有人称代表法只管“请客”，却不管由谁“买单”。对人大代表的监督缺乏更加具体的规定，使得实践中对代表的监督力度不够。目前全国乡镇人大闭会期间没有常设机构，代表法对乡镇在人大闭会期间如何开展代表工作的相关规定太少。此外，还有代表的培训考核、代表的任期规定等，都是进一步完善、修改代表法面临的重要问题。选举法规定了地方各级人民代表大会的代表名额，其中，县、自治县、不设区的市、市辖区的代表名额基数为一百二十名，上限为四百五十名，人口不足五万的，代表总名额可以少于一百二十名；乡、民族乡、镇的代表名额基数为四十名，上限为一百三十名，人口不足二千的，代表总名额可以少于四十名。这种规定使得基层人大代表数量过多，在实际运行中不利于国家代议机关发扬民主，行使职权，不利于提高代表大会的议事效率。

　　二是选举制度有待健全。当前，在县、乡（镇）人大代表的选举中，虽然形式上是差额选举，但是，往往由于长官意志、代表比例结构下达等，使得选举变成变相等额，抹杀了选举的竞争因素。虽然选举法第二十九条明确规定：“选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人”。但由于在实际操作中，我国基层人大代表的选举都是在统一的法律规范下，通过从上到下的周密部署、上级人大常委会的指导、地方党委的领导、地方人大机构具体组织实施的情况下运行的，这种严密组织和行政优势的运用和发动，使得独立于组织外的享有被选举权的独立公民，被选民或代表联名推荐作为候选人变得十分困难，真正由选民联名推选的人大代表极少，致使不少选民对自己所选的代表人不熟悉，更无从谈起对人大代表的监督。因此，代表对选民负责的积极性也受到影响，不能主动地去体察民情，了解民意，为民服务。在选区的划分上，往往也是按照有利于组织推荐的候选人当选的原则划分的。

　　三是人手配备有待增强。目前，县、乡基层两级人大从事代表工作的人员普遍偏少。地方组织法第十四条规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席，并可以设副主席一人至二人”，“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。”但许多乡镇人大没有副主席，也没有人大干事（秘书），乡镇人大主席成了“光杆司令”。有的地方乡镇人大主席届内调整两三次，不少人大主席业务不熟悉。加之乡镇人大主席处于最基层，工作千头万绪，他们难以把主要精力用来抓代表工作，长期以来乡镇人大的代表工作基本上处于松散型状态，缺少有力的组织保障。这种现状不仅与法定的代表地位、性质、职责和义务不相称，而且与基层人大代表工作的实际需要相差甚远。

　　二、主观原因

　　一是领导重视不够。一些基层领导干部，对人大代表的性质、地位、作用等仍存在模糊认识，在推荐人大代表候选人时过多地注重候选人在本职工作方面的成绩，忽视甚至放弃了对代表候选人知政、参政、议政和督政素质的要求，无形之中，使代表选举变成了评选先进和劳模的活动，把当人大代表视为一种荣誉和褒奖。乡镇人大主席往往兼任党委委员，一般都分管财税、招商引资、综治维稳、新农村建设等工作，能否提拔重用往往看这些分管工作的绩效。于是，他们的主要精力只放在分管工作上，人大工作变成了“副业”。对于人大代表工作，有的乡镇人大是临时想起临时办，有的乡镇人大是县人大常委会来指导了即时补办，甚至是到了年终时再凭空捏造材料。

　　二是代表参与不够。当前县乡人大代表的组成结构，整体上是不太合理，不够科学，主要表现为“三多三少”，即领导干部代表多，普通代表少；兼职代表多，专职代表少；男代表多，女代表少。领导干部代表偏多，人大代表的代表性和人民性不能充分体现。女性代表偏少，抑制了女性参政议政的积极性。特别是人大代表实行兼职制度存在诸多弊端。多数代表生活经济来源都受制于某一企业、机关、单位、社会组织，代表不可能毫无顾忌、公正无私地去执行职务；大多数兼职代表代表意识淡薄，责任感不强，执行代表职务缺乏积极性、主动性。代表参与度不够，使得人大代表工作成效大打折扣。

　　三是部分代表素质不高。县乡人大代表整体素质在逐届提高，年龄结构更合理、文化素质更高、社会活动能力及议政能力更强。但也不可否认，部分人大代表的素质并不尽如人意，影响了代表履行国家权力机关组成人员的职责，对于真正落实人大权力运行机制非常不利。部分代表的代表意识不强。对人大的性质地位和自身的责任认识不清,不能代表人民表达意愿,满足于获得“人大代表”的政治身份，只有光荣感，缺少责任感，乐于当“荣誉代表”，而没有真正意识到代表是一个职务，肩负着代表人民行使当家作主权利的神圣职责。部分代表文化素质不高，不能清楚地表达人民群众的意愿；有的人大代表在每年大会期间提交建议、批评和意见都由他人代笔，有的甚至看不懂会议材料。部分代表法律素质不高，对于具备较强的法治观念和必要的法律素质尚有较大差距。部分代表议政能力不足。代表在大会期间参加审议，是代表履行职责的重要形式。但在代表大会上，一些代表闭口不谈，甘当“哑巴代表”、“举手代表”，一些代表则泛泛而谈，说些空话、大话、套话。

　　四是创新意识不强。有的基层人大机构沿袭于传统工作思路对待人大代表工作，缺乏创新意识和开拓精神。对代表工作满足于文字虚功，不太关注工作实效；对新形势下的基层人大代表工作研究不多、不深，图形式走过场；对代表思想特点把握不准，方法简单。

　　三、历史原因

　　一是公众政治参与意识依然淡薄。我国现阶段基层的公众政治参与的自觉性、主动性较差，政治参与几乎全部是自发的，大多是为了保护自己的具体利益而进行的问题参与。他们缺乏明确的政治参与意识，没有把政治参与当作自己的权利和义务，没有真正以主人翁的姿态积极参与到政治活动中来。具体表现到对基层人大代表的态度上，则是对人大代表的权利、义务不甚了解；对代表选举不甚关心，认为“谁当选都一样” ；对代表履职不甚关心，认为“干与不干一个样”。究其原因，主要是邓小平同志所说的“我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。”传统政治文化所形成的“人治”思想、“官本位”思想、“全能政府”思想、“家长制”作风等造成了公众意识缺失，往往使公众政治参与流于形式，极大地压抑了公众政治参与，加上公众由于无法直接影响政府决策容易产生挫折感和无力感，长此以往，导致公众丧失了政治参与的热情和信心。

　　二是民主政治建设进程有待加快。改革开发以来，虽然我国的政治体制改革有了一定的进展，但同经济社会改革的巨大进展相比，总体上相对滞后。具体表现到基层人大代表履职上，则存在两方面不足。首先，人大代表应有地位没有真正确立。受传统权力意识的影响，人们习惯于用党政领导职务来衡量权力和地位,在思想认识和价值取向上总认为党委、政府才是真正的“权力机关”，而“人大代表举举手，政协委员喝喝酒”， 对人大的权力地位、对人大代表法定职权往往不以为然,认为是程序和形式的需要。由于这些认识和思想观念的存在，不可避免地会造成对人大和人大代表权力地位的轻视、对人大代表工作的轻视。许多地方的行政和公检法部门工作人员民主法制观念淡漠，无意识甚至有意识地侵害人大代表的权益，抵制、阻挠、干扰人大代表履行职责的现象时有发生。这些问题实际上是完善人民代表大会制度、充分发挥人大代表作用的最大障碍。其次，人大代表应有作用没有充分发挥。受传统决策模式的影响，人大代表难以参与地方重大事项决策。一些人大代表把对“一府两院”的监督看做给领导“找麻烦”、“挑刺”，怕“得罪”领导。在基层“一府两院”的领导往往也是人大代表，这就形成了“自己监督自己”，于是，普通代表就更不愿意行使自己的监督权力了。由于人大代表特别是普通代表很难有所作为，选民一般也不会主动找自己选出的人大代表表达利益诉求。这与“人民选我当代表，我当代表为人民”的要求尚有不少差距。