四川省人大常委会法制工作委员会法规一处 潘怡
摘要：本文运用公共治理理论和制度经济学的观点，通过对中国特色社会主义法律体系形成大背景下的党的执政能力建设分析，指出了中国共产党不断提升党的执政能力水平的基本经验和启示与开发利用制度资源，加强法律制度建设的一致性和同一性，重点阐述了加强党对人大立法工作的领导，完善中国特色的社会主义法律体系，坚持依法执政是新形势下提升党的执政能力的关键。
党的执政能力（Governing Capability），一般指执政党执掌国家政权的能力，执政党是执政能力的主体，国家权力系统是执政能力的客体，执政党通过执掌国家权力系统，综合运用政治威信和制度资源来应对和解决各种社会、经济问题。 “一个政党必须具备必需的资源才能体现自己的存在价值，拥有雄厚的资源是政党执政不可或缺的条件。” 制度是人类社会规范个人行为，要求社会个体共同遵守的行动准则或运作模式。制度资源作为制度体系，包括政治制度、经济制度、法律制度和文化制度等。制度作为人类文明的重要尺度，以国家的强制力保证实施的制度为法律。世界各国政党都高度重视制度资源的建设。 党的十六届四中全会《决定》深刻阐明了中国共产党的执政能力的科学内涵，指出：“党的执政能力，就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领。” 这一概括既体现了一般现代政党执政重视依法治国执政方式的普遍性，也体现了中国共产党执政为民的本质和处于国家领导核心长期执政的特性。其中蕴含着执政能力与五个方面的关系：执政能力与领导水平的关系，执政能力与领导制定和实施宪法和法律的关系，执政能力与领导制度、领导方式的关系，执政能力与党制定的运用正确的理论、路线、方针、政策和策略的关系，执政能力与党领导的伟大事业和党自身建设新的伟大工程的关系。 从公共治理的角度概括，即中国共产党通过历史的选择、人民的选择而形成的执政领导地位的政治威信，运用制度资源，领导制定和完善法律制度，依法实现国家治理。 制度资源，特别是法律制度资源的综合开发运用与执政党实现公共治理最优化的执政能力密切相关。制度作为一种资源，具有垄断性；此外，与自然资源类似，还具有稀缺性和可配置性 。制度的制定由特定公共部门完成，在执政党领导下完成制度设计，因此制度资源具有垄断性。制度资源作为规范个体的行为规则，必定是受限的，所以制度资源具有稀缺性。更重要的是，制度制定后，不一定能完全达到预期的社会效果，所以强调制度资源的合理配置、统一协调、综合利用，最终实现公共治理的最优化，则是执政党执政能力建设所面对的重要课题。 法律制度资源由于有国家强制力来保证实施，而且直接关系国家和社会事务、经济和文化事业的方方面面，是制度资源的最正式、最严肃、最重要、影响最广泛的部分。因此，法律制度资源的开发和利用水平，即立法和法律实施直接影响着执政党的执政能力。 中国共产党将依法治国作为领导人民治理国家的基本方略，是构成党执政能力建设的重要内涵。党的十六届四中全会《决定》指出了五十五年来党执政的主要经验，第一，必须坚持党在指导思想上的与时俱进，用发展着的马克思主义指导新的实践。第二，必须坚持推进社会主义的自我完善，增强社会主义的生机和活力。第三，必须坚持抓好发展这个党执政兴国的第一要务，把发展作为解决中国一切问题的关键。第四，必须坚持立党为公、执政为民，始终保持党同人民群众的血肉联系。第五，必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式。第六，必须坚持以改革的精神加强党的建设，不断增强党的创造力、凝聚力、战斗力。这些基本经验认真总结和汲取党执政的历史经验，对于提高党的执政能力，对于党和国家事业继往开来至关重要。 党执政能力法律制度建设示意图 实践依法治国方略，加强法律制度建设与坚持十六大提出的党执政的主要经验具有同一性和一致性。2010年，中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现“有法可依”，依法治国达到了一个新的高度。 中国特色社会主义法律体系的形成同时也标志着党在制度资源开发和利用方面有了质的提升，体现了党的主张和人民意志的统一。首先从制度上、法律上确保了中国共产党始终成为中国特色社会主义事业的领导核心，确立了马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想的指导地位，用发展着的马克思主义指导新的实践，科学执政、民主执政、依法执政三者并举整体推进；同时，中国特色社会主义法律体系立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志，坚持推进社会主义的自我完善，把发展作为解决中国一切问题的关键，形成了以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范体系，确保国家永远沿着中国特色社会主义的正确方向奋勇前进。 党在贯彻依法治国方略的过程中既坚持了十六大提出的执政主要经验，又在实践中不断加以丰富和完善。“回顾我们党自十一届三中全会以来对立法工作提出的任务和目标，都是党加强执政能力建设，完善领导方式和执政方式，坚持依法执政的重要体现。” 改革开放之初，邓小平同志提出“为了实现现代化，必须发扬社会主义民主和加强社会主义法制”。 1978年，党的十一届三中全会提出了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的方针。1982年9月，党的十二大通过的新党章第一次明确规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”。1992年，党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制。1997年，党的十五大明确提出依法治国，建设社会主义法治国家，提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系。2007年，党的十七大提出，要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。 党的十六大提出，党的执政能力建设最基本的五个方面，即科学判断形势、驾驭市场经济、应对复杂局面、依法执政及总揽全局的能力。在中国特色社会主义法律体系形成后的新的历史条件下，进一步伴随改革发展和民主政治的进程，完善法律体系，确保法律的有效实施，与党的执政能力建设五个方面的要求是一致的，理应成为新时期党的执政能力建设的重要任务。 立法是法治的基础，立法的质量决定着法治的质量，形成和完善法律体系，是法律制度资源开发和利用的首要环节，也是新时期党的执政能力建设的关键。形成和完善社会主义法律体系离不开科学判断形势，当前我国已进入改革发展的攻坚时期，社会利益关系较为复杂，调整经济结构和转变发展方式、节约资源和保护环境、促进社会发展和解决民生问题等方面的任务十分紧迫，要求执政党站在历史与全局的高度进行制度资源方面的改革创新和战略规划，领导人民立哪些法，完善哪些法，使制定完善法律更加顺应事物发展规律。发展社会主义市场经济所遇到的新情况、新问题很多，领导干部驾驭市场经济的能力应突出表现在尊重市场经济规律，民主立法、科学立法、抓制度设计、抓法制建设等方面。提高应对复杂局面的能力也要求抓法律制度建设，正确认识和处理各种社会矛盾，善于协调各种不同的利益关系，反映人民群众的新期待、新愿望、新诉求，以促进社会公平正义为价值取向，有效化解社会矛盾，最终实现平衡各方利益主体关系。提高依法执政的能力，要求善于把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来，在抓法律制度建设的同时，更加注重制度资源的有效利用和整合配置，实现社会功效最大化，在有法可依的前提下，更加注重法律的实施，更加注重有法必依、执法必严、违法必究。提高总揽全局的能力，要求从全党全国工作的大局出发考虑和处理问题，客观上要求依法执政，开发和运用法律制度资源，将党的路线、方针和政策上升为法律，最终实现“总揽全局、协调各方”。 中国特色社会主义法律体系的形成仅仅是开始，法律体系是一个动态发展的体系，还需要进一步补充与完善，这对我们党加强执政能力建设，实践依法治国方略提出了新的要求。中国特色社会主义法律体系是在中国政治、经济、社会仍在发展转型、依法治国方略还有待进一步落实，依法治国进程仍在不断推进中形成的法律体系。立法工作在新的历史条件下只能加强不能削弱 。在党的领导下，立法工作重心向更加注重法律的修改完善，更加注重完善社会主义市场经济体制的经济领域立法和保障改善民生的社会领域立法及其他领域立法的均衡发展，更加注重法律配套法规的制定和立法后评估，更加注重科学立法民主立法，提高立法质量方面转变。因此，党有必要通过加强领导，不断完善中国特色社会主义法律体系，加强法律制度资源开发利用，将党的路线、方针、政策上升为法律，为发展中国特色社会主义提供更加有力的法制保障和注入新的活力，为党坚持依法执政，提高执政能力提供更加扎实的法制基础 。 在新的历史条件下，高度重视法律制度建设，理应成为党的执政能力建设的重中之重。在党的领导下，通过直接、深度介入法律制度建设，将立法与服务党的中心工作结合起来，民主立法、科学立法，提高立法质量。通过党委领导下的有针对性立法和精细立法，进一步完善中国特色社会主义法律体系，在发展社会主义民主政治、促进经济科学发展、改善民生、加强社会建设等方面加强立法，将完备的法律作为国家制度资源优势和“软实力”的支撑。这不仅有助于提升党的执政能力，也有利于促进生产关系和生产力、上层建筑和经济基础相适应，促进经济社会各个领域、各个方面、各个环节相协调，实现公共治理的最优。
