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宪法实施的主要路径

时间 2015-01-06 来源 人民法院报
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  宪法实施可以防止宪法规范与社会现实脱节,促进宪法有针对性地解决国家政治、经济、社会生活中的重大问题,强化宪法的规范功能,提升宪法的法律效力,增强宪法的权威,保障依法治国目标的最终实现。四中全会公报决定指出,“健全宪法实施和监督制度”,“一切违宪的行为都必须予以追究和纠正”。这一表述,首次对宪法的实施提出了明确的要求。

  目前,对现行宪法实施状况的解读虽然不完全相同,但加强宪法实施却是社会基本共识。从世界范围内来看,宪法实施的具体机制较为多样,有议会型、普通法院型、专门机构型的宪法实施机制;从救济的具体方式上,则有违宪审查、权利救济、违宪惩戒制度等模式。我国的宪法实施机制,主要包括宪法修正、宪法解释、宪法监督、成立特别委员会进行调查等。

  其一,宪法修正。宪法修正是为了促进宪法规定与社会现实相适应或为了弥补宪法漏洞的立法行为,也是为了促进宪法更加具体明确而细化宪法的行为,更是为了保障宪法目标真正实现的行为。1982年宪法颁布以来,为了更好地保障改革开放,全国人大已经先后对宪法进行过4次修正,宪法修正的相关制度比较健全,运行也比较规范。当然,在已有的17条修正案中,11条是关于经济制度的修正,而关于公民权利保障、国家权力制约等方面的修正还比较少。

  其二,全国人大常委会解释宪法。宪法解释是全国人大常委会的重要职能,是全国人大常委会根据宪法的原则和精神对宪法的条文、语句和文字的含义进行的解释。由于过分频繁的立宪和修宪会使宪法朝令夕改,有损宪法的稳定性与权威性,而宪法解释既可以使宪法适应新的社会需要,又能有效维护宪法的稳定性和权威性,因而,在宪法实施中发挥着独特的功能。三十余年来,围绕着公民选举权、香港特别行政区基本法、裁决立法冲突等多个领域,全国人大常委会发挥了重要的宪法解释功能。当然,宪法中的不少规定仍然有待进一步解释,宪法解释的程序也有待改进和完善。

  其三,全国人民代表大会对宪法实施进行监督,对抽象行政行为进行违宪审查。全国人大及其常委会是宪法监督机关,有权撤销或改变违反宪法的法律、法规或其他规范性文件,全国人大所设立的专门委员会是协助进行宪法监督的机构。我国对宪法的监督主要采取的是事先审查和事后审查相结合的方式。事先审查是指有关行政法规、地方性法规等规范性文件制定出来后,报请有关机关备案,由有关机关对行政法规、地方性法规等规范性文件是否违宪包括是否侵害宪法效力进行备案审查。事后审查方式主要是通过对违宪的行政法规、地方性法规等规范性文件向全国人大常委会提出审查要求和建议的途径来实现的。目前,国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省人大及其常委会可以向全国人大常委会书面提出审查要求,由全国人大常委会作出处理。不过,由于无论事先或者事后审查制度,实际上并非是在具体案件发生后提起的审查,往往很难真正发现违反宪法、侵害宪法效力的规范,因而,现行的宪法监督功能还没有达到最大化。实际上,有的行政法规范宣称维护宪法权力,实际上是在限制宪法权力,一些低层级的行政规范性文件为了达到实现行政利益的目的往往会剥夺、限制公民的宪法权利。因而改进和完善宪法监督职能,加强对违宪的规范性文件、抽象行政行为的审查十分必要。目前,我国的违宪审查仍然主要套用立法程序,并没有违宪审查的司法程序,并且现有的宪法监督规定模糊,具体的操作程序、启动程序、实践有效性等都需要提高。

  其四,成立特定问题调查委员会,纠正违宪行为。宪法第七十一条规定,全国人大和全国人大常委会认为必要的时候,可以设立特定问题调查委员会,并且可以根据特定问题调查委员会的报告,作出相应决议。依据这一规定,特定问题调查委员会有权针对重大违宪行为、重大社会事件进行专项调查。实践中,不少地方的人大常委会曾成立了特定问题调查委员会,针对违宪、违法行为予以调查,但是全国人大常委会的这一功能则需要加强。当然,全国人大常委会需要进一步通过解释来明确“特定问题”这一语词含义,以保障特定问题调查委员会这一宪法监督职能的合理发挥。此外,特定问题调查委员会的程序启动应当遵循权利用尽原则,即其他手段用尽后仍然无法保障权利,社会仍然存在重大稳定风险的时候,就应当启动该程序,同时,还应奉行独立调查、正当程序和依法调查等原则。

  宪法的实施是个新命题、大课题,既需要严格依据宪法规定展开,也有必要合理借鉴域外经验,需要在理论上不断探讨,以完善中国的宪法实施机制。

  宪法的实施既依赖于现行的制度设计,也有赖于对现行制度的完善和宪法理念的改进。紧密结合中国实际,树立宪法实施的合理理念,创新和完善宪法实施的制度,探索宪法实施的有效途径,才能有助于改进宪法的实施效果,最终提升宪法的效力和权威。

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